關于完善我國行政給付制度的思考

王芳

（山東師范大學政法學院，山東濟南250014）

【民主·法制】

關于完善我國行政給付制度的思考

王芳

（山東師范大學政法學院，山東濟南250014）

我國行政給付制度在保障社會弱勢群體的基本生存方面發揮了巨大的作用，但是，現行行政給付制度仍有很多不足。對此，我們可以借鑒國外行政給付制度的先進經驗，提出完善我國行政給付法律制度的一些建議。

行政給付制度完善；社會救助法律；政府責任；立法

行政給付作為社會保障的一項重要內容，是解決社會貧困群體問題的重要手段。目前我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟、災害救助以及其他救助為主要內容的行政給付制度已經建立，在保障社會弱勢群體的基本生存方面發揮了巨大的作用。但是，現行行政給付制度仍有很多不足，主要表現在：（1）我國目前的行政給付立法大多還是一些立法層次比較低的部門規章，如各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，缺少效力層級較高的專門性法律規定。（2）行政給付的內容存在行政給付的標準仍然過低、行政給付的對象面極為有限、行政給付制度在農村極其落后、行政給付的內容比較單一等問題。（3）實施機制不健全，缺乏有效的監督。（4）政府的綜合給付能力有待提高。

通過分析我國行政給付制度的不足之處，并借鑒國外行政給付制度的先進經驗，完善我國行政給付法律制度應當從以下幾方面著手：

一、提高立法層次，制定專門性的社會救助法律

行政給付立法的完善是完善行政給付制度的關鍵。行政給付制度作為整個社會保障制度中的重要內容，它直接關系到社會成員的切身利益和整個社會的和諧發展，所以對這樣一個關系國計民生的重要制度，應該由國家立法機關以“法律”的形式加以規范，而不應過多的使用立法層次比較低的部門規章。提升行政給付法律的立法層次，不僅有利于克服低層次立法的程序不嚴格性、隨意性和變動性，更有利于實現行政給付制度的規范性和權威性，更好的保障我國公民基本權利。國外在行政給付立法方面，主要有兩種立法模式：一種是在社會保障法中對行政給付制度進行系統規定，如美國的《社會保障法》（1935）；另一種是在制定的專門社會救助法中規定行政給付制度，如英國的《國民救助法》（1948），德國《社會救助法》（1966）。然而行政給付是社會保障中最基礎的一張網，其緊迫性比較強。考慮到我國的基本國情，如果采取制定社會保障法典的模式，一方面是時間不允許，另一方面也不符合我國的實際情況，效果不會好。所以我國行政給付立法宜采取專門立法模式，即由全國人民代表大會或其常委會制定一部專門的社會救助法，在里面系統地規定行政給付制度的有關內容，對行政給付制度的意義、地位、原則以及行政給付的主體、對象、類別、標準、程序、機構、人員、管理和資金來源等問題做出明確的規定。

二、倡導更加積極的給付

給貧困者提供物質幫助并不是行政給付的終極目標，更重要的是要幫助他們提高自力更生的能力，擺脫貧困。行政給付不僅要給予被救助者物質性的救濟，而且要從精神上尊重他們。如果他們獲得了物質上的救助，但卻在精神上受到傷害，這就違背了行政給付的宗旨。例如，媒體將逢年過節時各級黨政領導人的訪貧送暖大肆渲染，這就容易給被救助者造成一些負面影響，這與行政給付制度的本意相背而馳。國際社會政策學界關于社會政策目標定位從“克服貧困”到消除“社會排斥”的轉變給我們以啟示。[1]社會政策研究者借用社會排斥這個詞，其意是指主導群體在社會意識和政策法規等不同層面上對貧弱群體的社會排斥。貧弱群體“往往由于民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到排斥。特別嚴重的是在影響到他們命運的決策之處，根本聽不到他們的聲音。”[2]因此，1995年在丹麥哥本哈根召開的“社會發展及進一步行動”世界峰會將“社會排斥”視為消除貧困的障礙，要求反對社會排斥，以獲致“穩定、安全而公正”的社會。“授人以魚，不如授人以漁”，所以，為了根本解決貧困問題，我們應從消極的給付轉變為積極的給付，增強受救助者自力更生的能力，積極消除社會排斥。比如，增加對受給付者心理輔導、堅定其脫貧的意志，幫助其克服悲觀情緒和依賴思想，分析其貧困原因和擺脫貧困的有利條件，實施就業指導等政策，加強職業技能培訓和創業培訓援助，使他們盡快走上自力更生的道路。

三、準確界定行政給付的對象

由于我國的行政給付工作缺乏法律的有效規范，長期以來，我國行政給付對象范圍不甚明確，許多生活真正困難的社會成員不能及時享受到行政給付。而一些并非需要救助的社會成員卻享受到了行政給付，使行政給付資源不能合理利用。在現代發達國家，確定行政給付對象的方法主要有兩種：定量方式和定性方式。在將來的行政給付立法中，我們可以考慮在貧困地區救助與貧困人口救助中采用定量標準，在自然災害救助和特殊事件救助中采用定性標準的方法來確定行政給付的對象。將來的行政給付法還應對確定救助對象方法中的標準做出具體的規定，即對最低生活標準的確定和不同種類貧困群體的劃分進行規定。并且確定救助對象的標準應當隨經濟形勢、國家財政收入、勞動者收入水平、物價指數、救助對象具體情況的變化而變化。另外，關注低保線上的邊緣人群也很重要。一些收入略微高于低保標準的人，而事實上其生活困難程度與低保對象相比也許差不多，由于他們不在行政給付對象范圍內，因此他們的生活非常貧困。解決的方法是在嚴格執行低保標準的同時，將一些配套救助政策適當照顧到這些邊緣人群。

四、加大對農村的給付力度

中國是一個農民占人口絕大多數的國家，，農民問題解決得好與不好直接關系到整個國民經濟的進步與發展，由于體制、政策、資源等因素，我國農民個人收入明顯低于城市居民。但在農村中的給付力度明顯不夠。我們可以在吸取《城市最低生活保障制度條例》的經驗教訓的基礎上，結合農村實際，制定《農村最低生活保障制度條例》，規定農村低保工作的組織機構與人員編制、保障對象、保障標準、申請與審核程序、資金籌措與管理、監督等相關內容，保證農村低保工作依法進行。建立農村最低生活保障制度，中央財政應發揮更大的作用。要把對農村貧困人口的生活救助與增加農民收入結合起來，從根本上消除農村居民的貧困問題。

五、完善專項救助制度

借鑒各國經驗，我國的行政給付的內容可以分為三部分:（1）基本生活救助金，這是滿足基本生存需要的部分，但應根據家庭的規模在數額上有所區別。（2）特別需要救助金，這是視具體需要而給予救助的部分，如醫療、教育以及老人、病人、殘疾人所需要的護理費用等等，但應規定一個最高限額。（3）酌情發放的救助金。要進一步區分受助者的需求差異，推廣分類給付和差異給付。不同類型、不同規模的家庭對于生活資源的需求也是不同的。如果簡單地按照家庭人均收人與政府救助標準之差計算并發放給付金，效果并不好。由于經濟條件的限制，弱勢群體應付非常事件的能力很弱，一旦發生了重大疾病或孩子升學等情況后，生活處境就會更加艱難，因此有必要設立并完善專項救助基金制度，主要包括醫療救助制度和教育救助制度。

目前，我國已在農村開展了醫療救助行動，救助對象包括農村五保戶、農村貧困戶家庭成員和地方政府規定的其他符合條件的貧困農民。在開展新型農村合作醫療的地區，主要采取資助醫療救助對象繳納全部或部分資金的方式，使救助對象享受合作醫療待遇；在尚未開展新型農村合作醫療的地區，對因患大病個人難以負擔費用、影響家庭基本生活的救助對象，給予適當金額的醫療救助。部分城市也開始建立醫療救助制度。但存在的問題也較突出，如救助對象過窄；體制不順；醫療救助資金需求與供給矛盾十分突出等。完善醫療救助體系，可以從以下幾個方面入手:（1）改革經費負擔方式，建立針對解決貧困人口醫療費用問題的醫療救助基金。考慮到地方財政較困難，特別是基層政府的財政普遍緊張，醫療救助經費應由中央、省（市）及區（縣）三級政府分擔比較合理。（2）提供多種形式的貧困人口醫療救助。國家可以出臺專門針對貧困人口的醫療救助政策，為符合條件的患者提供一定的醫療價格折扣；還可以要求國有醫療機構按一定比例減收或全部免收醫療救助對象的醫療費用等；建立大病醫療救助基金，為困難群體報銷部分醫療費用。

完善教育救助制度。雖然現在有民政部對普通高等學校困難畢業生實施臨時救助，各級政府設立的獎學金和“助學貸款”等形式的教育救助，但救助對象非常有限，救助水平較低，沒有形成完善的制度。完善現有的教育救助，主要做到以下幾個方面:重點向義務教育傾斜，政府應制定貧困家庭子女義務教育補貼政策，以實現義務教育機會均等的目標；采取措施對貧困家庭子女接受高等教育所需費用進行減免。

六、設立嚴格的給付程序

行政給付的操作性很強，立法必須對行政給付程序做出嚴格的規定，行政給付程序應當分一般程序與特別程序。

一般程序包括：(1)申請行政給付。申請書中應當寫明申請人及其家庭的收入和財產狀況，生活的困難原因及程度，申請給付的類別等內容。此外，不會或不能寫字的人也可以以口頭方式提出行政給付申請，由接受申請的行政給付的機構將其口述申請記錄在案。(2)調查與核實。這種調查主要面向申請人所在單位或所在的基層組織(包括村民委員會和居民委員會)，接受調查的單位和基層組織應當向行政給付機構如實反映申請人的情況。調查后，由申請人所在地的街道辦事處或者鎮人民政府初審，并將有關材料和初審意見報送縣級人民政府民政部門審批。(3)批準或駁回行政給付申請。行政給付的審批機關即縣級人民政府民政部門。審批機關可以通過入戶調查、鄰里訪問以及信函等方式對申請人的經濟狀況進行調查核實。申請人及有關單位、組織或者個人應當接受調查，如實提供有關情況。(4)領取行政給付款物。這是指申請人的申請獲得行政給付機構的批準后，其按一定的標準從行政給付機構領取救助款物。

特別程序所適用的特殊情況主要指給付對象的情況特別危急，如原本生活狀況較差的人遇到大病需要立即治療的；遇到自然災害等突發事件。在這些特殊情況下，可啟動特別程序對給付對象提供行政給付。在特別程序下，行政給付機構可根據情況，不經給付對象申請直接向其提供行政給付，也可根據給付對象的要求將給付款物先發給給付對象，然后再對給付對象的情況進行核查。

七、加強監督，完善救濟途徑

沒有監督的權力必然導致腐敗。實踐中，行政給付的資金沒能很好的落實的一個重要原因就是缺少有力的監督。行政給付關系到弱勢群體的生存問題，必須強化和改進監督管理。行政給付監督的重點，就在于監督行政給付機構和工作人員正確行使職權，確保將給付資金用在真正需要幫助的弱勢群體上。自身的監督、立法機關的監督、社會組織的監督、專門機構的監督、輿論的監督都是不可或缺的。提高行政給付的法制化監管水平是實施監督的前提，這就需要嚴格的法律、法規來規范。行政給付法應對監督的主體權限、程序、責任等方面做出明確的規定。既要改變給付工作的多頭管理，也要明確職責，嚴格分工，尤其是要建立相互制衡機制，制定相應的監督機制，對國家行政機關及其工作人員的不合法或不合理的給付行為進行監督，依法追究責任人的責任，做到有錯必糾。

現代救濟理論認為，有權利必有救濟，沒有救濟就沒有權利；立法機關在授予權利的同時，應設置各種救濟手段，使權利在受到侵犯時能憑借這些手段消除侵害，獲得賠償或補償。我國憲法第45條第1款的規定是公民享有行政給付權的憲法依據。行政給付體現的是政府與公民之間的一種權利義務關系，保障公民的基本生存權利是國家的義務，如果公民不服行政機關所作的行政給付決定時，行政機關應該告知其救濟途徑，并保障其救濟權利的充分實現。我國現有的行政救濟途徑主要是行政復議、行政訴訟、信訪和行政仲裁，但是行政仲裁主要是行政機關解決相對人之間糾紛的方式，一般不適用于解決行政機關與相對人之間的行政糾紛。而行政復議、行政訴訟、信訪都可以作為行政給付的救濟手段。當行政給付申請被駁回后，申請人不服的，可要求原受理機構進行復議。同時，從基層到中央，各級政府部門都應該建立有關行政給付的暢通的投訴渠道。對言之有據的投訴，接訴機構可以進行轉交，讓投訴者提請行政復議。

另外，還要發揮群眾團體和社會團體的作用，給予他們行政給付投訴的轉介權。工會可接受職工的投訴，婦聯可接受婦女的投訴，他們可以在進行調查后附上自己的意見，將此案件交到負責行政給付的政府機構。有關政府機構必須接受轉介，做出相應的調查處理，并將處理結果反饋給原送交組織。

八、提高政府的綜合給付能力

提高政府的綜合給付能力，主要是要加強政府的制度構建能力、政府財政能力、管理協調能力、政府政策指導與政策執行能力。首先，要提高政府的制度構建能力。行政給付制度必須建立一整套相應的制度，包括給付對象的確定、審核、審批的制度，給付資金的籌集、運轉、調配、發放、監督的制度，公共財政體制、行政給付與社會保險、勞動就業之間關系的制度，以及其它配套的制度等等。其次，增強政府的財政能力。目前強化政府財政能力主要應當抓好以下三方面工作：一是要加快經濟發展，增強資金的籌集能力。在制定行政給付法時，應當對行政給付資金的籌集渠道，包括國家財政預算、國際援助等問題做出明確的規定。二是合理劃分中央政府與地方政府之間的權、責關系，加快建立與完善中央、省、市三級資金調劑機制，增加中央與省級政府財政資金投入的力度，使行政給付制度的運行得到穩定的資金保證。三要進一步調整財政支出結構，適當提高行政給付資金在各級政府財政支出的比例。再次，提高政府的管理協調能力。行政給付事務的管理主要包括行政業務管理、基金管理。行政給付工作應當由專門的行政給付機構來進行，負責行政給付資源的統籌和分配、行政給付政策的擬定等。還應吸取有的發達國家行政給付機構龐大，浪費嚴重的教訓，如意大利威尼斯政府需要將救濟預算的55%用作救濟機構的行政管理費。我國目前的行政給付管理系統已基本建立，現在的關鍵問題是怎樣理順管理體制，協調各行政機構的關系，明確其職能分工，從而使各部門各司其職、互相配合、運作高效。要達到上述目的，關鍵是要依法管理，國家必須適時制定出必要的法律、法規，強化業務管理的制度化建設，從而使行政給付的各項管理工作有法可依，有章可循。在規范行政給付資金的管理方面，將來制定行政給付法應當對行政給付資金的管理機構及其地位、職責、管理方法、監督等問題做出規定。建立行政給付預算，加強對行政給付資金的管理。有必要盡快建立行政給付預算，將各項行政給付基金納入財政專戶，實行收、支兩條線的管理辦法，防止對給付基金的擠占、挪用，以保證基金的安全可靠。財政部門、審計部門要加強對給付基金使用情況的監管，及時發現問題并做出處理。最后，增強政府的政策指導與政策執行能力。較強的政府執行能力能夠確保行政給付政策目標的實現，達到政策的預期效果。目前，我國政府管理中經常存在“曲解政策”、“歪曲政策”等現象，在很大程度上與政府執行能力不強有著一定的關系。要增強政府行政給付的政策指導與政策執行能力，就要注意以下幾方面：一是要提高解決新出現的問題或緊急問題的能力。如自然災害發生后的應急救助政策等。二是要特別重視行政給付與其它政策的配套，使行政給付與就業安置、技術培訓、幫助創業等政策有機地結合起來。

[1]唐鈞.社會政策的基本目標：從克服貧困到消除社會排斥[J].江蘇社會科學，2002，（3）：41-47.

[2]克萊爾.消除貧困與社會整合：英國的立場[J].國際社會科學雜志(中文版)，第17卷第4期：52.

［責任編輯：鐘晟］

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1672－4445(2010)06－0050－04

2010-04-25

王芳（1977-），女，山東萊州人，憲法學與行政法學碩士，山東師范大學政法學院講師，主要從事憲法學與行政法學、行政訴訟法學研究。