信息化引領下的社區警務模式革新
——寧波市海曙社區警務信息化的實踐和探索

□陳志國

（寧波市公安局海曙分局，浙江 寧波 315000）

信息化引領下的社區警務模式革新
——寧波市海曙社區警務信息化的實踐和探索

□陳志國

（寧波市公安局海曙分局，浙江 寧波 315000）

社區警務信息化是以信息化引領社區警務理念創新、警務模式變革和提升警務效能的重要舉措，具有重要的現實意義。寧波市公安局海曙分局緊緊圍繞“人”這一社會管理核心要素，以“社區警務e超市”建設為平臺，將信息技術、空間技術和社區警務資源有機融合，突破傳統的社區警務工作模式，走出了一條社區警務信息化工作的新路子，為實現社會管理創新提供了有益借鑒。

“社區警務e超市”；信息化；以房管人；寧波市海曙區

自黨的十七大報告提出“改革和加強城鄉社區警務工作”以來，各地基層公安機關就如何改革創新城鄉社區警務工作做了大量的探索和研究，其中，社區警務信息化作為社會治安管理創新的主攻方向尤為突出，它在解決基層警務資源分散、零碎，警務活動成本高、效率低等問題上發揮了重要作用。近期，中央綜治委“成都會議”明確提出了加強社會建設、創新社會管理的總體目標，強調要著重在“重點人群、社會組織、虛擬社會”三大領域中進行管理方法創新，要把信息化建設作為管理創新的重要手段。近年來，寧波市公安局海曙分局認真貫徹落實關于改進和加強城鄉社區警務工作的戰略部署，堅持以社區警務信息化建設為突破口，積極探索與海曙區經濟社會發展形勢相適應的社區警務模式，自主開發建設完成“社區警務e超市”信息系統，在破解長期制約公安基層基礎工作的薄弱環節上取得了重要進展。

一、“社區警務e超市”建設基本情況

海曙區“社區警務e超市”建設始于2005年底，按照公安部“三基”工程中“基礎工作信息化、信息工作基礎化”的要求，圍繞“維護治安穩定、預防和減少犯罪”的社區警務工作核心目標，從基層民警和公安實戰需求出發，遵循“搞清底數、管控重點、突出鮮活、服務實戰”的工作思路，堅持分步實施、逐步推進、不斷完善，歷時五年，建成集實有人口管理、場所行業管理、社會資源管理、消防管理、巡防管理、案件研判、指揮調度管理等七項功能，集業務指導、信息整合、考核監督于一體的社區警務信息化工具，基本實現了信息技術、空間技術和社區警務資源的有機融合。目前，“社區警務e超市”已建成虛擬房屋6896幢、虛擬房間154997間，導入人口數據127萬余條，其中人戶分離數據127576條；錄入單位信息42類42011家、通訊信息132705條、民警工作記錄17萬余條。2009年，“社區警務e超市”作為社區警務信息化方面的唯一平臺，被評為首屆全國公安基層技術革新獎一等獎；2010年5月，作為寧波市城市信息化建設重點項目，參展上海世博會“信息化與城市發展”主題論壇，得到了參加論壇領導及中外嘉賓的一致好評。

二、“社區警務e超市”建設動因

信息化是社會管理創新的龍頭和引擎。社區警務信息化建設是以信息化引領社區警務理念創新和警務模式變革的重要舉措。為妥善解決公安基層基礎工作中底數掌握不清、信息采集滯后、高危管控弱化、服務實戰乏力等瓶頸性問題，海曙分局在充分調研和反復論證的基礎上，確定了以信息化引領社區警務改革，通過平臺載體創新促進基礎工作信息化、信息工作基礎化。

（一）解決基礎信息共享困難問題。當前，公安基礎信息停留在“口袋信息”、“腦袋信息”、“紙袋信息”狀態，信息共享性差，“信息孤島”、“信息壁壘”等情況十分突出。建設“社區警務e超市”，就是要為民警搭建一個綜合性的信息共享平臺，做到所有基礎信息能在平臺里存儲、分類、共享、查詢和利用，實現基礎工作信息化。

（二）解決基礎信息陳舊滯后問題。當前，公安基礎工作普遍存在基礎信息不鮮活、不規范、有效信息少的問題，直接影響基礎信息服務公安實戰效能。建設“社區警務e超市”，就是通過科學設置操作流程、建設專門提醒功能、完善配套工作機制、加強信息流轉自動化建設等舉措，確保信息的全真新，實現信息工作基礎化。

（三）解決基礎工作與實戰應用脫節問題。當前，公安基礎工作為實戰服務的主動性差，被動開展現象普遍存在，明顯滯后于日趨增長的現實斗爭需求。建設“社區警務e超市”，搭建聯系基礎工作與實戰的橋梁，通過信息關聯、篩選、查詢等操作實現基礎與實戰同步，為實戰提供支持。

（四）解決基礎信息展示載體缺乏問題。常規的基礎信息存儲單一地以數據形式存在，給治安管理特別是人口、單位等管理工作帶來諸多不便。建設“社區警務e超市”，就是要把直觀的地圖與基礎信息融合，使人口、單位等信息直接與房屋、地址對接，實現“以房管人”、“以房管業”。

（五）解決整體警務效能不高問題。受諸多主客觀因素的影響和制約，社區警務工作規范和制度的執行因地方、因領導、因民警而異；好的規范和制度，不一定能得到很好的貫徹和執行。而且基層警務工作千頭萬緒，一方面相當一部分社區民警抓不住工作重點，搞不好全面工作，往往顧此失彼、疲于奔命；另一方面對社區警務工作又缺乏客觀、透明的評估指導體系，局限于工作臺賬、日常抽查，工作業績檢驗難，不同程度存在“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”的狀況，影響了基層民警工作積極性和主觀能動性的充分發揮，制約了整體工作成效的提升。建設“社區警務e超市”，就是要通過建設直觀、便捷、有效的信息化警務工具，進而帶動工作機制的創新與完善，把執行規范與制度的要求轉化為民警日常運用、操作工具所必需的具體的程序和步驟，最終實現減少警務成本、減輕工作強度、提升管理水平、提高警務效能。

三、“社區警務e超市”建設的基本理念

（一）以房管人理念。人是社會治安管理的核心要素。實有人口管理是社區警務工作的基礎和重心，是社會管理的基礎性工作，是推動社會管理創新，著力解決社會和諧穩定的源頭性、根本性問題。從一定意義上講，管住了人就管住了社會、管住了治安。在當前我國社會的開放性、動態性和人口流動性不斷增強的背景下，基層實有人口管理“底數不清、情況不明”的情況不同程度存在，并日漸成為社會管理難點。在沒有警力、精力對實有人口“衣食住行”各方面進行有效監管的現實條件下，抓住“住房”這一靜態的相對固定的生存要素，實現“以靜制動”，無疑是公安機關有效實現實有人口動態管理的不二選擇。實踐中，我們以實有房屋與實有人口管理信息對接為切入點，探索實踐 “見房知人”、“見人知房”、“以房找人”、“以人找房”、“人房一致”的雙向互聯的實施途徑，實現了以“人”元素為母本信息的基礎信息化。

（二）虛擬社區理念。社區是社會管理中的一個基本單元，按照社區功能要求在網絡上建立“虛擬社區”是在信息化條件下加強社區管理的發展方向。在實踐中，海曙分局把全區19個警務區75個社區看作一個“大社區”，按照社區功能要求在“e超市”平臺上搭建相對應的75個虛擬社區，使平臺具備現實社區的內容、社區的構架。社區民警在承擔現實社區警務工作職責的同時又承擔虛擬社區的管理責任，對虛擬社區數據的維護過程成為社區民警的主要工作過程。

（三）信息超市理念。傳統的警務理念認為，封閉的數據是一種競爭優勢，因為我有你無；現代的警務理念認為，開放的數據是一種競爭優勢，共享、互動產生的效能遠遠超過封閉自守的效能。社區警務信息化區別于傳統的基層基礎工作的最大優勢就在于過去社區民警記在本子上、印在腦海中的孤立、封閉的信息數據變成可以通過網絡傳遞的、綜合研判的共享信息。在整合共享的基本原則下，每個民警既是信息超市的“供貨商”，又是信息超市的“顧客”，各類信息經民警采集后自動流轉到指定貨架，有需求的“顧客”又可以到指定貨架提取，實現全警采集、全警共享。既解決了因社區民警換崗帶來的警務信息傳承困難的問題，又保證了信息的鮮活性。

（四）空間展現理念。21世紀，ICT領域的迅猛發展，社會信息海量積聚、隨處可得，問題的焦點是：不在于你擁有了多少信息量，而在于你是否能采用易于理解的展示方式表達這些信息，贏得聽者、用者的共鳴、共享。采用易于理解的展示方式表達信息、共享信息應當成為我們工作追求的方向。地圖是地理信息的圖形表達方法，具有以多種方式表達現實世界的獨特功能，特別是當前GIS技術的發展拓展了人們對地圖的認識，與過去作為單純的靜態實體相比，現在的地圖成為了地理信息動態表達的一種主要手段，廣泛應用于軍事、科技、社會管理等諸多領域中，成為“地理信息”與“人類對信息理解”間的重要媒介。“社區警務e超市”以準三維建模電子地圖為基礎搭建平臺，把全區所有的房屋以虛擬形態展示，實現了人口信息在空間地址中的直觀簡便表達。

（五）科技強警理念。《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》指出：“實現公安工作現代化，必須走科技強警之路。”當前，隨著社會信息化的迅猛發展，警務工作范圍不斷拓展，深刻影響著傳統警務理念和工作模式。這就要求我們必須順勢而為，把實施科技強警戰略置于優先發展的重要地位，通過技術革新，以科技要素、警務信息要素的加盟與注入來推動公安工作發展從依靠人力物力等資源依賴型、傳統經驗型和數量規模型向創新驅動型、科學知識型和質量效益型轉變。在 “社區警務e超市”建設中，我們革新了五項技術：一是人戶信息落地技術，實現人戶信息與地圖實際地址準確匹配，平臺常住人口、暫住人口等信息依托省、市人口數據庫自動關聯進入“虛擬房間”；二是地理地址自動解析技術，對所有地址自動進行規范解析，使每一個地址自動分解成統一規范的格式；三是二維虛擬房屋搭建技術，對所有現實房屋快速實現虛擬二維房屋的搭建；四是人口信息自動關聯技術，實現對常住人口、暫住人口活動軌跡、關系人、關系物的自動關聯查詢；五是信息全搜索技術，在實現實有人口信息雙向查詢的基礎上，可以對人口信息相關聯的通訊信息、場所單位信息、公共資源信息等進行精確、模糊搜索。

四、“社區警務e超市”建設的流程機制

（一）抓住信息要素，規范警務工作流程。各類警務信息是社區警務信息化工作的基礎、前提和生命線。沒有豐富、準確、鮮活的信息資源，社區警務信息化建設就成了“無源之水”、“無本之木”。從某種意義上說，信息的采集、錄入、更新是一項比平臺載體的開發建設更重要、更艱巨、更繁雜的工作。實踐中，立足信息這一核心要素，以信息系統的流程設計來規范對社區警務信息化工作的流程要求，逐步建立規范信息采集、信息錄入、信息研判、信息應用和日常維護等工作流程，使隨時隨地錄入和應用基礎信息成為社區民警的日常工作方式。

1.強化信息采集。將信息采集工作作為常態化工作，明確采集內容為各類房屋信息、人口信息、場所信息、物品信息、案件信息及其他信息，并制定完善《“社區警務e超市”治安工作操作細則》、《“社區警務e超市”警務工作操作細則》，利用居民辦證、上門核查、日常警務、社區資源等途徑，標準化開展采集工作，確保信息的全面、準確和鮮活。

2.規范信息錄入。一方面，建立社區民警信息專職錄入制度，由社區民警根據各類信息錄入要求，專職錄入；另一方面，明確信息錄入時限，房屋、人員、單位信息在采集后24小時內錄入，每季度一次的行業場所檢查信息2天內錄入，行業場所內發生刑事、治安案件以及被查處的信息7天內錄入，并推行行業場所法人履責及A、B、C分級記分管控措施，每月錄入管控工作信息、檢查、處罰等工作信息。同時，按照自動化導入、常態化更新的信息采集更新要求，通過平臺與市局人口數據庫的自動關聯對接，實現人口數據的實時自動導入和更新。

3.加強信息研判。建立三級研判工作機制，在歸納、整理、分析工作信息的基礎上，圍繞事前預測、事中處置、事后預警三個重點，派出所分區域、分時段進行分析研判，業務大隊分業務、分重點進行分析研判，分局情報信息研判室分階段、分科目進行分析研判；同時，建立研判例會制度，每月召開研判工作會議，通報、點評、交流階段性研判工作。

4.深化信息應用。堅持“應用至上、效益為本”的原則，按照“全警應用、深度應用”的要求，綜合運用查詢、關聯、比對等手段，發現有用線索，及時服務公安實戰。同時，編纂“社區警務e超市”等社區警務信息化應用工具的操作手冊，總結提煉社區警務信息化建設應用“八大戰法”。

5.加強日常維護。按照“民警日常工作過程即是系統使用維護過程”的要求，明確由信通（科技）科負責對“社區警務e超市”等社區警務信息平臺進行技術、硬件等方面的維護，保證平臺安全、平穩運轉，業務大隊負責對本業務塊的業務指導、信息更新維護工作，派出所負責指導督促社區民警做好信息更新維護工作。

（二）強化機制建設，確保工作有效落實。在信息時代，公安信息系統已不僅僅是“信息”概念上的系統，而是新型警務理念、模式、方法的技術實現，從以往的純信息采集處理系統向警務工作系統發展，并已成為警務工作理念、方法、機制的主要載體和平臺。在此意義上說，社區警務信息化工作不僅要追求工作系統平臺和手段上的進步，更重要的是要從管理制度入手，規范內部運行機制，使系統建成后能始終以良好的運行狀態服務應用于實戰。海曙分局通過建立考核評估、基礎保障等工作機制，保證了工作的有序推進和落實。

1.建立完善考核評估機制。以豐富（數量）、鮮活（質量）和有效（應用）為主要標準，以網上考評和實地檢查相結合、日常督查與專項督查相結合的方式，由考核小組通過實地抽查、網上核查、工作情況倒查相結合的方式，較好地實現了對社區民警日常工作的量化、細化評估，實現了民警對自身工作進度和單位對民警工作情況的實時掌握。同時，制定實施獎懲制度，將其納入單位年度評優、公務員年度考評、年度“十佳優秀社區民警”評選和民警職務晉升范疇，采取個案獎懲和綜合獎懲相結合的方式落實獎懲。

2.建立完善保障機制。在力量配備上，全面落實社區民警專職化制度，全區75個社區共配備82名社區民警、156名專職協警、75名專職調解員，實行派出所分管所領導指揮下的警長負責制和社區民警負責制；在硬件建設上，全區75個社區全部建成標準警務室，實現“三機三網”，即每個警務室配置臺式電腦、筆記本電腦、移動警務通，分別接入公安專網、互聯網及無線警務網，同時購置專用保險柜，安裝CK報警器，確保警務室裝備及專網使用安全。

五、“社區警務e超市”建設的初步成效

（一）降低了警務運作成本。

1.減輕了民警工作強度。平臺設計信息雙通道錄入模式，方便社區民警維護更新平臺信息，同時常住人口、暫住人口信息依托省廳數據庫實現實時自動導入，有效減輕民警信息采集、輸入壓力。“信息采集多，找社區民警要信息的就少；信息采集少，找社區民警要信息的就多”已經成為社區民警的共識。同時，刑偵、治安等警種積極依托平臺開展網上線索甄別、查找等工作，有效提升了工作效率。

2.優化了考核機制。社區民警能夠隨時在平臺上查看工作進度、完成情況，單位領導能夠實時監看本單位整體工作進展情況、每個民警的個體完成情況，針對性地作出工作調整和部署，取得了社區民警主動按要求做工作、自覺發現和改進工作的雙重激勵、雙重鞭策效果。

3.促進了警務模式轉型。平臺的建設和應用牽動了社區警務模式、機制的改革創新，推動了社區民警專職化制度的落實，社區警力配置、彈性工作、錯時工作等機制得到進一步完善，勤務方式由“全時警務”向“實時警務”、“實效警務”轉變，社區民警“做什么、怎么做、做得如何”的問題得到了較好解決。

（二）夯實了基層基礎工作。社區警務信息化建設工作推動了基礎排查工作的深入開展，社區人口、單位、物品等信息得到全面排查，并借助信息化載體使基礎信息從零碎分散到集中整合，社區民警開展基礎工作的便捷性和基礎信息的共享性大大提高。目前，全區實有人口管控率、重點人口管控率、房屋管控率、場所管控率分別達到96.4%、100%、100%和95%。特別是，依托平臺對七類管控對象、重點管控對象、一般管控對象等重點人口實行分類分層次管理，做到底數清、情況明，行知去向、動知軌跡。同時，通過設置人口實際居住地址、戶籍地址欄目及其自動比對，實現了對人戶分離對象的動態掌控。

（三）提升了打防實戰效能。社區警務信息化建設工作的深入推進，改變了傳統的治安管理方式和偵查破案手段，運用基礎信息開展治安管理、打擊破案工作已經成為民警的主動需求、自覺行為，已在服務現實斗爭中發揮出重要作用。同時，依托社區警務信息化建設開展的警情研判工作，為社區防范提供了更加針對有效的預警信息，社區防范效能得到進一步提升。據統計，海曙區刑事案件總量以及“兩搶”、盜竊電動自行車等多發性案件實現連續三年下降；海曙區人大、政協會議上涉及多發性案件的議（提）案數量連續兩年為零。2009年，中共海曙區黨委、政府與人大對公安工作的認可度居寧波市11個縣（市、區）第一。

（四）增強了服務群眾的綜合能力。社區警務信息化建設工作有效提升了警務工作的自動化、智能化水平，服務群眾的主動性、及時性以及警務工作與社區工作之間的聯動性、相互協調性得到明顯增強，促進了社區民警與轄區群眾的交流溝通，警民關系更加融洽，轄區群眾安全感滿意率逐年提升。

六、結語

信息警務是現代警務發展的必由之路，正如SNS（Social Networking Services社會化網絡服務）引發的互聯網革命一樣，信息警務已經成為一場劃時代的警務革命。誰先擁有，誰就先得益；誰先占領它，誰就先占領了現代警務制高點。這個制高點，是P·GIS 向 G·P·S 模式（Government·Policing·Socices）跨越的基礎。著名的IT博客作家Keso指出：SNS的本質是人，關系中的人、商業中的人、社會中的人，以及所有這一切的數字化呈現。SNS的本質同樣使我們領悟：信息警務必須圍繞“人”元素創新和發展。信息警務是對人進行管理和服務的一種工具，是在原有工具基礎上的改革和創新。我們將堅持信息化方向，圍繞“人”元素這一管理核心，創新拓展警務信息化工具，革新警務工作模式機制，力爭在警務信息化建設工作整體效能發揮上有新的進展和突破。

D631

A

1674-3040（2010）05-0021-04

2010-08-06

陳志國，中共浙江省寧波市海曙區委常委、寧波市公安局海曙分局局長，本刊寧波市公安局海曙分局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯：王玉葉）