以“三化”推動社會管理創新的實踐與啟示

□毛善恩

（金華市公安局，浙江 金華 321000）

以“三化”推動社會管理創新的實踐與啟示

□毛善恩

（金華市公安局，浙江 金華 321000）

金華公安機關結合本地治安實際，以防范社會化、服務人性化、境外人員管理國際化的“三化”工作為突破口，積極推進社會管理創新，有力地促進了本地經濟社會發展、社會和諧穩定，提高了人民群眾的安全感和滿意度。金華公安機關的有益嘗試和探索為進一步推動社會管理創新提供了很多啟示。“三化”工作有利于統籌協調社會資源，激發活力；有利于打造服務型警務，保障民生；有利于按國際慣例辦事，提升管理成效。

防范社會化；服務人性化；境外人員管理國際化；社會管理創新；浙江金華

推進社會管理創新，是貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會的重要任務，也是公安機關面臨的重大課題。2009年初，金華市公安局經過認真調研和論證，選擇以防范社會化、服務人性化、境外人員管理國際化（以下簡稱“三化”）為突破口，積極推進社會管理創新，取得了刑事發案率下降、破案率上升、群眾安全感和滿意度穩步提升的良好效果。2009年，金華市被列為“中國30個最安全城市”之一；2008、2009年連續兩年榮獲政府部門序列考核第一名，“三化”工作實踐為進一步推動社會管理創新提供了啟示。

一、以“三化”推動社會管理創新的工作實踐

（一）防范社會化。防范社會化是落實專群結合方針的具體實踐。在當前經濟大發展、社會大開放、人員大流動的新形勢下，單靠公安一家很難實現對社會治安的有效管理。因此，走防范社會化道路成為必然選擇。近年來，金華公安機關堅持內挖潛力、外尋助力，自覺運用防范社會化理念和模式，著力構筑治安聯防、矛盾聯調、事件聯處、平安聯創的工作格局。

1.構建社會治安防控體系。積極向黨政領導匯報防范社會化理念，贏得黨委政府的重視和支持。市委書記辦公會議多次專題研究防范社會化工作，市“兩辦”轉發了《進一步推進全市社會治安防控體系建設工作意見》，并以市委的名義召開推進會，組織市相關部門聯合開展專項督導。市、縣兩級財政、建設、規劃、電力、電信等部門在資金、政策、人力、物力等方面給予大力支持。據不完全統計，2009年以來，全市各級政府用于治安防控的經費投入達2.35億元。今年，抓住世博安保有利時機，全市進一步推進防范社會化“十張網絡”建設，新增專職巡防隊員1226名、視頻監控探頭2000個、家庭（單位）CK報警設備2602套，較去年同比分別增長了60.5%、33.9%、8.6%。同時，依托基層組織，發動社會力量，借助新聞媒體、公安QQ群、農民信箱、農村廣播、電子顯示屏、出租車公益廣告牌等載體，開展廣泛深入的輿論宣傳，推動公眾認識逐步由“防范靠公安”向“防范靠大家”轉變。今年4月，專門開展了“迎世博·防范社會化”集中宣傳月活動，大力加強“我為人家守一夜、人家為我守一年”平安志愿者隊伍建設，目前已成立共計2.1萬余人的群防群治隊伍1900余支。

2.做實110社會聯動。按照“統一制度、統一標識、統一著裝、統一考核”的“四統一”要求，強力推動110社會聯動實體化運作，在市本級，按照三級聯動的標準，把具有應急處置和緊急救援職能的67個政府部門全部納入聯動體系，并完成了一二級聯動單位40輛應急聯動處置車輛的統一外觀標識的噴涂，警燈、GPS定位系統的安裝。同時，按照“規范應急經費保障、規范應急預案建設、規范應急指揮模式、規范應急物質保障”的“四規范”要求，積極推動各縣市規范化運作，初步形成了以指揮中心為中樞，以政府各部門為骨干，上下協調、左右暢通、覆蓋面廣的社會應急救援體系。今年1至6月，由110受理并分流的非警務處置數達13235次，同比增長了149.8%，切實減輕了公安處警壓力。

3.建立聯合調處機制。與市司法局聯合下發《治安糾紛委托人民調解若干意見》，與中級法院聯合出臺《關于進一步加強法院訴訟調解與人民調解銜接的意見》，探索建立人民調解、行政調解、司法調解、行政仲裁相銜接的聯調機制。組建了153個聯合調解中心，覆蓋全市所有鄉鎮（街道）。按照“統一受理、分流交辦、限時辦結、跟蹤督辦、按件計酬”的模式，依托聯合調解中心，分流調處或聯合調處了6300多起矛盾糾紛，既解放了警力，又提高了調處成效；成立金華市醫療糾紛人民調解委員會，以第三方介入的形式，對醫療糾紛進行現場調查，至今已成功化解醫患糾紛359起；實施“借腦引智”工程，市局聘請全市各大醫院27名醫學專家，參與會診傷情鑒定案件289起，促進了疑難傷害案件的成功辦理。

4.完善聯席會議制度。借鑒奧運、60周年國慶安保成功經驗，鞏固由黨委政府領導牽頭，公安、綜治、維穩、信訪等部門參加的聯席會議制度，每周對涉穩問題進行會商研判，遇有重大問題隨時研判商處，特別對全市公交改革、土地征用、拆遷改造等32個項目進行了風險評估，對5起經評估存在重大不穩定因素的決策項目，建議黨委政府予以叫停或暫緩實施，切實從源頭上防止“決策一出臺，問題跟著來”的現象。去年以來，全市共調處化解各類矛盾糾紛和不穩定因素33643起，化解成功率達98.3%，其中較大規模的有832起，涉及人數1.9萬余人，沒有一起因處置不當而使事件擴大升級。今年6月上旬，在市委市政府的統一領導下，妥善處置了上海財經大學浙江學院因停止辦學而引發的重大不安定因素。

（二）服務人性化。服務人性化是“以民為本”理念的具體實踐，也是不斷推進和諧警民關系建設的重要舉措。近年來，金華公安機關把改善民生、維護民利作為社會管理創新的出發點和落腳點，相繼推出了服務人性化12項舉措，讓群眾更多地享受改革創新的成果。

1.打造網上服務平臺。創建“金華公安服務在線”，在互聯網上建立集“網上辦事、政策宣傳、政務公開、社會監督、在線互動、協查破案”等功能于一體的平臺，開設車牌號自選、身份證辦理、出入境業務預約等服務事項，使群眾足不出戶，就可以申請和辦理相關業務，大大方便了群眾，也提高了工作效率。截止2010年6月底，網站總訪問量已突破1800萬人次，日均訪問量達12萬人次。為群眾預選車牌號碼7000多個，預約、查詢、辦理各類證件1300余件，處理各類來信2600余件，答復群眾留言咨詢6500余條。

2.提供安全防范服務。義烏市公安局針對涉外經濟詐騙案件高發、經營戶遭受嚴重損失、極易引發群體性事件的現狀，專門與商城集團聯手建立網上防商貿詐騙預警平臺，及時發布治安動態、預警信息，并將不良反映較多、信譽度低的公司列入“黑榜”排名公布；同時為市場經營戶提供24小時在線交流、投訴和貿易風險估評服務，合同詐騙案件發案率明顯下降。目前該平臺的用戶已擴大到全國13個省份和世界31個國家和地區；東陽、永康等地依托建筑業協會和五金業協會，定期召開行業治安座談會，組織企業人員進行培訓，適時發布行業治安通告，有效提升了行業自防能力；針對虛擬社會出現的新情況、新問題，在全市建立了14個網上社區，探索實行網上社區警務，特別是在國內最大的網絡游戲道具交易網站——5173網站上設立了 “治安調解室”，截至2010年6月，通過網上巡查、網上法律咨詢、網上調解，及時受理并調解虛擬物品交易糾紛13起，涉及資金6萬多元人民幣，受到了網民的普遍好評。

3.規范無證旅客住宿登記。針對經常發生的無證人員不按要求登記入住現象，金華市公安局通過換位思考，創新舉措，在旅館前臺安裝無證住宿人員頭像抓拍設備，凡無證人員需要住宿的，按自報姓名登記入住，并把身份信息和抓拍到的圖像信息上傳到公安機關信息系統，由民警進行比對、甄別真假、跟進措施。此舉既方便了旅客住宿、旅館業正常營業，又進一步提升了公安機關發現和打擊違法犯罪的效能，達到了“一舉三得”的效果。截至2010年6月，已采集無證住宿人員信息2.3萬余條，查獲違法犯罪嫌疑人1300多人，其中上網逃犯112人。

4.創新交管服務措施。推行車管業務免費代辦制度，為群眾無償提供車輛業務代辦、陪辦、導辦等服務，有效破解了車管業務辦事程序繁瑣、中介機構賺取代辦費這一群眾反應強烈的熱點問題；2009年1月，首創96070交警金盾服務臺，通過熱線電話提示、短信提醒、信函通知以及接受咨詢4種方式，及時向車主、駕駛人、交通違法行為人告知4大類19項待辦事項和臨界信息，截至2010年6月，已告知1536萬人次，受理咨詢21萬人次，全市發生被扣滿分而停止使用駕駛證同比下降94%；開通流動車管業務，將送檢下鄉活動推廣到各縣（市、區），并在人、車密集的鄉鎮增設檢測服務站點，努力打造家門口的車管所。

（三）境外人員管理國際化。近年來，金華市入境人員以年均30%以上的速度增長，2009年達到了43.2萬人次，居全省第二，2010年上半年達到了23萬人次。面對日趨繁重的外管任務，金華公安機關積極探索建立與國際慣例接軌的管理服務機制，通過開展境外人員融入社區等活動，借助社會力量加強管理，基本實現了“底數清、管得住、服務好”的工作目標。

1.全方位融入。由市委政法委牽頭，制定出臺《境外人員融入社區實施方案》，在義烏試點的基礎上，在全市15個境外人員相對集中的社區全面推開，把境外人員臨時住宿登記申報、涉外單位管理、涉外情報信息收集以及綜合治理等工作，全部納入社區警務范疇。同時，積極倡導政治融入，義烏市連續7年邀請外商旁聽人大政協會議，并參與審議《政府工作報告》；倡導管理融入，吸收境外人員參與文明勸導、巡防守護等社區管理活動，增強其責任感和歸屬感；倡導文化融入，組織開展青年聯誼、“外國人大講堂”、共度傳統佳節等活動，促進文化交流；倡導法制融入，組織開展法律知識培訓和競賽，每年列支30余萬元，發放中英文法律知識宣傳手冊，營造境外人員學法、守法的良好氛圍。

2.寬領域服務。設立境外人員證件綜合受理窗口，實行雙語報號、取表、照相、復印、辦證一條龍服務；要求所有窗口民警都熟知涉外業務，并在全市15個社區設立境外人員申報點，方便境外人員咨詢、申請和辦理相關業務；推行非法居留預警提醒等服務舉措，防止居留超期。義烏市還成立了一支10種語言的綜合翻譯隊伍，并開設多種語言的110接警，實行24小時服務。

3.多層面管控。針對上海、廣州等地啟動超常規擠壓措施，致使金華市輸入型“三非”境外人員增多的現狀，在商場、機場、汽車站、火車站等區域設立常年檢查點，實行“逢外必檢、逢違必處”，通過嚴把源頭關，共發現、查處、遣返“三非”境外人員42名；對申請簽證人員，嚴格落實“查出入境記錄、查住宿登記、查涉案情況、查證件簽發信息、查護照和申請材料”的“五查”制度，綜合分析人員軌跡、動向、前科等情況后，再提出明確的受理意見，對發現有異常情況的境外人員，逐一進行實地核查，并參照國際慣例，對有不良記錄的人縮短其在華停留時間，情節嚴重的遣送其出境；對社會面上的境外人員，努力做到底數清、情況明。

4.高效率處置。針對境外人員集會、禮拜活動較多，鬧事、上訪等事件時有發生的現狀，專門制定出臺《涉外突發事件應急預案及操作程序》，明確公安、國安、統戰、民宗、海關等部門的職責任務，確保一旦發生突發性事件能妥善、有序、高效處置。同時，不斷健全完善境外人員違法犯罪案件處置規程，嚴格按標準實施接警處警、錄音錄像、管轄匯報、信息傳遞等案件處理程序，嚴防涉外案（事）件引發不穩定因素和外事糾紛。

二、以“三化”推動社會管理創新的幾點啟示

以“三化”為突破口推進社會管理創新，是金華公安機關結合本地治安實際作出的有益探索和嘗試，它有力地促進了本地經濟社會發展、社會和諧穩定，提高了人民群眾的安全感和滿意度。“三化”工作也為進一步推動社會管理創新提供了很多啟示。

（一）防范社會化有利于統籌協調社會資源，激發社會活力。社會建設和社會管理是一項復雜的系統工程，涉及政府許多部門和公安機關諸多警種。在推進防范社會化的過程中，要充分發揮政府、社會組織、基層自治組織、社會成員四大管理主體的積極性和主動性，最大限度地激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。

第一，防范社會化是爭取黨政重視、部門支持的有效載體。在當前動態開放的環境下，靠公安一家包攬治安防范的單極主導模式已經不合時宜。從金華本地情況看，受公安編制少、部分縣（市、區）財政收入低的現實困擾，警力不足、經費保障不充裕的問題十分突出，必須堅持防范社會化理念，緊緊抓住各級黨委政府高度重視平安創建的有利時機，推動黨委政府進一步重視支視公安工作，在政策、財力、物力上給予更大的支持和保障，真正形成“黨政領導、部門聯動、公安主導、群眾參與、齊抓共管”的格局。

第二，防范社會化是遏制發案、擠壓犯罪的有效途徑。犯罪的根源在于社會，遏制犯罪的力量也在于社會。只有堅持專門工作與群眾路線相結合，大力推動群防群治，積極調動廣大人民群眾參與社會治安的積極性、主動性和創造性，不斷提高群眾自身的防范意識和能力，才能有效預防和制止違法犯罪，同時也可以使民警擺脫疲于應付的局面，騰出更多的精力加強打擊破案工作。

第三，防范社會化是倡導自我管理、激發社會活力的有效手段。在傳統理念支配下，公安機關包攬了許多社會管理的決策權和執行權，不僅難以實現有效管理，而且削弱了社會自治能力，壓抑了社會自身的創造活力。社會管理是一項系統的社會工程，應當以社會化、市場化原則為指導，將市場能夠自行調節、社區能夠自我管理、群眾能夠自己處理的事情交給市場和社區，努力形成公安調控機制與社會協調機制互聯、公安行政功能與社會自治功能互補、公安管理力量與社會調節力量互動的社會管理格局，最大限度地激發社會活力、提高管理成效。

第四，防范社會化是提高群眾安全感、滿意度的有效抓手。人民群眾企盼和諧穩定的愿望是推動治安防范社會化的良好基礎。公安機關應充分發動全社會的力量，加強綜合治理，著力解決影響社會治安的源頭性、根本性、基礎性問題，最終實現社會治安的根本好轉，切實提高人民群眾的安全感和滿意度。

（二）服務人性化有利于打造服務型警務，保障改善民生。滿足人們日益增長的物質文化需求是社會發展的根本目的，也是推進社會管理創新的內在動力。因此，堅持以人為本、民生為先，不斷深化服務人性化建設，應當成為公安機關社會管理創新的重要原則。

第一，深化服務人性化，必須堅持民意導向。公安機關在履行社會管理職能過程中，應該將滿足人民群眾的物質文化需求作為終極目標，即提供什么樣的服務、怎樣提供服務，應當取決于公民的意愿和要求。公安機關應積極構建民意導向警務模式，牢固樹立民生是第一警務、第一選擇、第一標準的理念，讓每一項社會管理創新的舉措最大限度地惠及民生，保障人民生活得更幸福、更美好、更有尊嚴。只有這樣，才能贏得群眾的信任和支持。

第二，深化服務人性化，必須做到管理與服務相結合。公安機關參與社會管理的目的，是為了更好地履行職責，促進社會和諧穩定。要本著“放手不撒手、管活不管死、管實不管失、服務不服誤”的目標，始終堅持在服務中實施管理、在管理中體現服務，做到應該嚴格管理的要更加嚴格，應該放開管理的要更加寬松，應該轉變管理方式的要更加便捷，切實增強公安機關服務經濟社會發展、保障和改善民生的能力。

第三，深化服務人性化，必須搭建網上服務新平臺。在社會信息化的時代背景下，公安機關必須順應潮流，加快推進一站式服務的網上辦事大廳建設，并最終建成“無時不在、無處不在”的全天候“網上公安局”，讓群眾足不出戶就能夠享受到優質高效的服務。對此，要進一步做大做強“金華公安服務在線”，按照透明化服務、一體化運作、網絡化管理、公司化經營的模式，不斷拓展網站的服務、管理、宣傳功能，真正做到“讓數據多跑腿、讓群眾少跑腿”。

（三）境外人員管理國際化有利于按國際慣例辦事，提升管理成效。境外人員是我國流動人口的組成部分，由于其身份特殊、成分復雜以及國際化的背景，需要我們按國際慣例辦事，積極借鑒和吸納國際上通行的管理服務措施，從而切實提高管理成效。

第一，接軌國際化是外管工作實現被動型向主動型轉變的需要。提高對境外人員“入境、居留、出境”全過程的動態綜合管控水平，實現對境外人員“底數清、管得住、服務好”的綜合管理目標，是西方發達國家的普遍做法。對此，要從維護國家主權、保障國家安全和維護社會穩定的高度出發，切實改變重審批、輕管理的舊思維，主動研究新情況、解決新問題，做到從嚴管理和熱情服務相結合，尤其是對境外人員的違法犯罪活動，要克服畏難情緒，堅決依法嚴格查處，牢牢把握工作主動權。

第二，接軌國際化是外管工作實現單打一向合作型轉變的需要。金華地區特別是義烏的市場環境，吸引了大量的境外人員前來經商、旅游甚至定居，并在義烏市形成了相對集中的境外人員生活圈。借鑒國外的做法，通過街道、物業、居委會，開展“境外人員融入社區”工作，以文化交流為載體，吸引境外人員參與社區活動，有利于增強境外人員的歸屬感，變單方面硬性管理為管與被管雙方的柔性交流與互動。同時，通過加強與外事、工商、稅務、勞動、房管、外經、教育等部門的聯系，形成管理合力，有利于真正實現對社會面涉外警務的動態化管控。

第三，接軌國際化是外管工作實現管理型向服務型轉變的需要。“出入有境、服務無境”是我國作出的莊重承諾，也是國際通行慣例。只有不斷創新管理服務新舉措，才能使改革發展的成果同樣惠及境外人員。要適應外向型經濟發展的需要，進一步優化境外人員出入境政策，為投資、旅游的境外人員提供更多便利，為高層次的外籍專家和人才提供更為寬松的出入境服務和居留環境。要把境外人員工作、居住等場所作為安全防范的重點，加大巡防力量的投放，并視情況組織自治巡邏隊，切實保障境外人員人身和財產安全。只有堅持理性平和文明規范執法，切實保障境外人員的合法權益，不斷公開辦事制度，簡化辦事程序，才能提高服務質量，為境外人員的工作、生活提供方便和服務，促進社會和諧。

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1674-3040（2010）05-0010-04

2010-08-05

毛善恩，中共浙江省金華市委常委，市公安局局長；本刊編委。

（責任編輯：潘晶安）