試析國防動員體制與政府應急管理體制的融合點

■ 南京陸軍指揮學院 鐘 磊 白建升

冷戰結束后，由于國家安全威脅的多元化，尤其是近年來世界各地重大自然災害頻繁發生，非戰爭因素給人類造成的危害甚至超過戰爭的危害，世界各國對突發事件的預期逐漸超過了對戰爭的預期。溫家寶總理在國家國動委六次全會上指出，“提高應對各種危機和戰勝自然災害的能力，是經濟社會發展的迫切需要，是國防動員系統的一項重要任務”。最近出臺的《中華人民共和國國防動員法》第三章第十六條也明確指出：“國防動員實施預案與突發事件應急處置預案應當在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接。”這些都對國防動員體制的功能由單純應戰向應戰與應急兼顧的方向發展提出了更高的要求。然而，從當前我國動員建設的實際情況看，雖然國防動員體制與政府應急管理體制（以下稱“兩種體制”）在功能目標、指揮主體、動員對象、運行機制、目的要求等方面具有相似性、一致性，但國防動員體制與政府應急管理體制依然是“兩條線”，在危機應對中各自為政，互相難以協調，在一定程度上造成了指揮的沖突、資源的浪費、效率的低下。為此，積極探尋兩種體制融合發展的方法路子，則成為新形勢下國防動員領域貫徹“平戰結合、軍民結合、寓軍于民”動員方針的現實需要，也是積極應對近年來我國頻發自然災害與社會安全危機的必然要求。從本質上講，應戰動員與應急動員實施的過程都是危機預測預警、制定決策、指揮協調、調用資源，從而滿足應對危機需要的邏輯過程。因此，兩種機制運行過程中的共同點就是兩種體制融合的著眼點。

一是建立一體化的預測預警系統。構建一體化的預測預警系統，一方面，戰時能為上級決策提供依據、掌握戰爭的主動權，平時能快速提供災害預警，爭取應對時間，減少災害損失。另一方面，既能充分發揮軍地各方資源優勢，實現信息共享與互補，提高預測預警能力，又能避免兩套系統重復建設帶來的資源浪費，還可防止因多套系統提供的過量信息導致決策困難。為此，可將部隊情報、作戰、工化與政府安全、氣象、地質、能源、海洋、衛生防疫、化工、消防等部門監測預警的設施設備和專業技術力量相融合，并充分利用現代化的廣播、電視、網絡、報紙等大眾傳媒和移動通信工具，構建應戰應急一體化的常設預測預警系統，平時負責全國自然災害、重大生產事故和恐怖活動的監測與預警，為政府組織有效應對各種災害提供保障；戰時負責對空襲和核生化襲擊等進行預測與預警，滿足軍隊作戰需求。

二是建立聯合高效的組織機構。機構是體制的“骨骼”，實現“兩種體制”的有機融合，必須最大限度地實現組織機構的融合。當前，我國建立了應戰的國防動員體制和應急的政府應急管理體制。“兩種體制”的組織機構分散設置、自成體系、互不兼容，“兩條線”的現象比較突出：政府應急管理組織機構中未納入軍隊和國防動員系統中的相關部門，而國防動員組織機構中的政府職能部門在組織國防動員建設中作用發揮不夠，參與建設的積極性、主動性不強，從而導致“兩種體制”在應戰與應急過程中難以協調、工作效率不高。為此，應努力實現組織機構的融合，建立統一的“兩線一體”、融合高效的指揮機構，并將分散的應付單一危機的自成體系的各種機構，如平暴制亂、反恐維穩、防汛抗旱、防震減災等專業部門和專業人員，統一納入以國防動員體制為基礎的國家危機管理體制之中，建立“國防動員與應急體系”，由國務院和中央軍委共同領導，按照軍地合署辦公、以政府人員為主的原則配備工作人員，突出政府在應急管理與動員活動中的主體地位和作用。同時，要具體明確指揮機構內各類人員的職責劃分，確保協調一致地行動：政府工作人員主要負責協調政府部門的應急管理與動員行動；軍隊派出的工作人員主要負責協調軍隊的應急管理與動員行動。此外，還要明確指揮機構內部各部門的編成編組、職能定位、指揮關系、職責任務等，并賦予各部門一定的級別和權力，以降低其在工作中與軍隊和地方政府協調的難度，防止出現“讓抓時抓一抓，想起來抓一抓，忙起來放一放”的隨意現象。通過一套機構承擔雙重任務，既能保持應急體制運行的常態化，無需在危機爆發后才臨時緊急組建應急指揮部，又能通過應急實踐提升國防動員應戰能力，還有利于實現對政府與軍隊資源統一指揮調度和使用，發揮軍地資源的最大效益。

三是建立軍地融合的“模塊化”物資儲備體系。針對部隊提出的應戰裝備物資需求和政府提出的應急裝備物資需求，將各類物資列出清單、分類存放、統一管理，實行“模塊化”儲備與管理。一旦出現緊急情況，按物資保障預案實施統一調度，進行“模塊化”重組，快速提供保障。這樣既可防止軍隊和地方對應戰與應急“共需性”物資重復儲備帶來的資源浪費，實現物資儲備上的融合，又可避免各單位、部門之間通用裝備物資相互調用的矛盾與困難，還有利于國防動員部門實施動員潛力調查，實現潛力數據的分類管理和定期會審。儲備過程中，應科學分析統計軍地雙方各種行動對于各類裝備物資的具體需求量，以滿足最大需求為標準，按照就地儲備與跨區儲備、物資儲備與技術儲備、定量儲備與應急生產相結合的原則建立各類“模塊”，確保一有行動能迅速提供強有力的保障。

四是建立科學完善的動員法規體系。市場經濟是法制經濟，法律在調節各方利益關系方面發揮著主導作用。要實現國防動員體制與政府應急管理體制的有機融合，同樣離不開法律的保障。剛剛出臺的《國防動員法》，作為動員領域的上層母法，已經對兩種體制融合的相關內容做了明確。要依據《國防動員法》，進一步完善“緊急狀態管理法”等專項法規體系，依法明確國防動員部門和政府應急管理部門在應戰與應急實踐中承擔的職能使命與責任義務，并對行為主體、工作程序、獎懲辦法等予以具體明確，為國防動員應急職能的發揮以及政府主導國防動員建設提供法律支撐，將國防動員與應急管理工作納入規范化、制度化、法制化軌道，確保國防動員應戰與應急行為各個層次、各個方面、各個環節的工作都有法可依、有章可循，以有效實現兩種體制的融合。