非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)組織指揮問題研究

■ 山西省軍區(qū)副參謀長(zhǎng) 車瑞金

非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，是指在非戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下運(yùn)用軍事力量處置突發(fā)事件和各類危機(jī)的軍事行動(dòng)。從部隊(duì)近期遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事任務(wù)的實(shí)踐看，組織指揮面臨的新情況新問題越來越多，難度越來越大，地位作用越來越重要。

一、準(zhǔn)確把握非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)組織指揮的特點(diǎn)要求

非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的組織指揮既有傳統(tǒng)作戰(zhàn)指揮的基本屬性，也有許多方面的特殊性。

（一）指揮準(zhǔn)備時(shí)間短。部隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，多數(shù)是在危機(jī)事件已經(jīng)發(fā)生并迅速蔓延的情況下受領(lǐng)任務(wù)，是在接到地方政府緊急支援請(qǐng)求的情況下組織行動(dòng)，可供指揮準(zhǔn)備的時(shí)間非常有限。部隊(duì)處置突發(fā)事件和各類危機(jī)，需要快速制訂行動(dòng)方案、確定兵力部署、組織部隊(duì)行動(dòng)和實(shí)施各項(xiàng)保障，如果不能快速進(jìn)入指揮狀態(tài)，就會(huì)錯(cuò)失救援、搶險(xiǎn)等處置良機(jī)，事態(tài)也可能迅速擴(kuò)散，甚至導(dǎo)致危機(jī)升級(jí)。

（二）指揮決策層次高。部隊(duì)處置突發(fā)性事件和各類危機(jī)，往往牽涉政府機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、武警、公安和民兵預(yù)備役等多個(gè)部門、多個(gè)單位，需要軍地密切協(xié)同，如果沒有權(quán)威性極強(qiáng)的高層指揮機(jī)構(gòu)，就難以實(shí)施協(xié)調(diào)一致的聯(lián)合行動(dòng)。突發(fā)事件和各類危機(jī)的處置，具有非常強(qiáng)的政治性、政策性和策略性，在決策指揮上也需要有很高的權(quán)威性。從部隊(duì)近期參與的抗擊冰雪災(zāi)害、地震救援等行動(dòng)看，都是由黨和軍隊(duì)的最高層批準(zhǔn)，由國家和軍隊(duì)的高層領(lǐng)導(dǎo)人親自指揮。

（三）指揮制約因素多。突發(fā)事件和各類危機(jī)的發(fā)生，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、文化、民族、宗教和社會(huì)等廣泛領(lǐng)域。部隊(duì)處置各類突發(fā)事件和危機(jī)，在組織指揮上，既要考慮與地方政府、武警、公安等相關(guān)單位和部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，也要考慮適應(yīng)事發(fā)地區(qū)人民群眾的需求和當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗，還要考慮地理、氣象、水文等客觀條件。這不僅要求有健全的指揮機(jī)制、完善的行動(dòng)預(yù)案、先進(jìn)的通信手段，還要求有軍地的密切配合和有效的情報(bào)信息保障等。這些因素都會(huì)制約行動(dòng)的組織指揮。

（四）指揮協(xié)調(diào)難度大。部隊(duì)處置突發(fā)事件和各類危機(jī)，既涉及軍內(nèi)上下級(jí)和友鄰關(guān)系，也涉及地方多個(gè)部門和單位間的關(guān)系。在不同的處置階段，指揮員和指揮對(duì)象的關(guān)系也會(huì)發(fā)生變化。有的指揮機(jī)構(gòu)往往要與不同的上下級(jí)指揮機(jī)構(gòu)形成多種不同的指揮關(guān)系；有的部隊(duì)在遂行任務(wù)過程中，既要接受上級(jí)指揮，還要接受地方政府指揮。特別是遂行較大規(guī)模的行動(dòng)時(shí)，軍地參與力量多元，支援、配屬和協(xié)同等關(guān)系復(fù)雜，指揮協(xié)調(diào)更加困難。

二、科學(xué)構(gòu)建非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)組織指揮的體制機(jī)制

非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)指揮體制機(jī)制建設(shè)，是組織指揮部隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事任務(wù)的關(guān)鍵。只有構(gòu)建適應(yīng)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)需要的指揮體制機(jī)制，才能確保組織指揮的靈敏、順暢、高效。

（一）構(gòu)建“三級(jí)一體”的指揮體系。所謂“三級(jí)一體”，主要指“任務(wù)地區(qū)聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)、責(zé)任分區(qū)指揮機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)”三個(gè)層級(jí)。任務(wù)地區(qū)聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，以事發(fā)地戰(zhàn)區(qū)為主組建，是任務(wù)地區(qū)的最高層級(jí)指揮控制機(jī)構(gòu)，對(duì)上受命于統(tǒng)帥部，對(duì)下指揮各責(zé)任分區(qū)指揮機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)全面籌劃、決策和指揮協(xié)調(diào)整個(gè)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)。責(zé)任分區(qū)指揮機(jī)構(gòu)，以責(zé)任分區(qū)內(nèi)遂行任務(wù)的戰(zhàn)區(qū)和軍兵種最高級(jí)別指揮機(jī)構(gòu)為主組建，對(duì)上受命于任務(wù)地區(qū)聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，對(duì)下指揮本責(zé)任分區(qū)內(nèi)各任務(wù)部隊(duì)，主要負(fù)責(zé)籌劃、決策和指揮協(xié)調(diào)本責(zé)任分區(qū)部隊(duì)的具體行動(dòng)，以及加強(qiáng)與其他責(zé)任分區(qū)間的協(xié)同。現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)，以執(zhí)行主要任務(wù)的部隊(duì)為主組建，主要負(fù)責(zé)本次行動(dòng)的指揮協(xié)調(diào)。這種“三級(jí)一體”的指揮體系，在非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中，既可保證部隊(duì)按建制指揮、成建制使用，又能促成軍地指揮體系的有效融合。

（二）編組“四個(gè)中心”的指揮機(jī)構(gòu)。所謂“四個(gè)中心”，主要是借鑒部隊(duì)遂行作戰(zhàn)任務(wù)的編組，建立情報(bào)信息中心、指揮決策中心、執(zhí)行協(xié)調(diào)中心和系統(tǒng)保障中心。各中心按照職能分工實(shí)施指揮協(xié)調(diào)，對(duì)聯(lián)合指揮部負(fù)責(zé)。鑒于部隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)時(shí)，手段運(yùn)用大都呈現(xiàn)出“低強(qiáng)度”、“亞暴力”或“非暴力”的特征，各中心編組時(shí)可弱化信息對(duì)抗、火力打擊、聯(lián)合防空和特種作戰(zhàn)等對(duì)抗性要素，加強(qiáng)通信保障、物資保障、機(jī)動(dòng)和軍地協(xié)調(diào)等要素。對(duì)部隊(duì)無編制或編制很少的指揮力量，如反恐、抗震、防汛、防疫、消防、環(huán)境、交通等專業(yè)指揮力量，由軍地聯(lián)合編組，納入相關(guān)中心。以“四個(gè)中心”為基礎(chǔ)的指揮機(jī)構(gòu)編組模式，既能實(shí)現(xiàn)在一個(gè)指揮機(jī)構(gòu)中各軍兵種指揮要素聯(lián)合編組，又可方便吸收武警、地方相關(guān)部門的指揮要素，還可根據(jù)指揮任務(wù)確定指揮功能，根據(jù)指揮功能確定指揮要素，避免發(fā)生機(jī)構(gòu)重疊、指揮交叉和職能混淆問題。

（三）建立“剛?cè)嵯酀?jì)”的指揮關(guān)系。與作戰(zhàn)行動(dòng)“剛性”命令式組織指揮不同，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的組織指揮更多是建立在與任務(wù)部隊(duì)或其他參與力量非隸屬關(guān)系基礎(chǔ)上的“柔性”協(xié)調(diào)關(guān)系。因此，在組織指揮非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中，各部隊(duì)和其他參與力量構(gòu)成隸屬關(guān)系的，按建制、按系統(tǒng)實(shí)施指揮；不構(gòu)成隸屬關(guān)系的，要依據(jù)上級(jí)指令，按照“劃分區(qū)域負(fù)責(zé)、任務(wù)屬地指揮”的原則，明確各部隊(duì)和其他參與力量指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)，圍繞共同的任務(wù)目標(biāo)，相互協(xié)調(diào)、主動(dòng)配合實(shí)施指揮。針對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)多由地方黨委政府主導(dǎo)的實(shí)際，要自覺服從地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)軍地統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動(dòng)。

三、靈活運(yùn)用非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)組織指揮的方式方法

非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)情況多變、轉(zhuǎn)換頻繁，指揮方式要因敵、因地、因勢(shì)、因情而變，統(tǒng)分結(jié)合、靈活運(yùn)用。

（一）聯(lián)合指揮與獨(dú)立指揮相結(jié)合。聯(lián)合指揮是聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)組織相關(guān)力量實(shí)施處置突發(fā)事件和應(yīng)對(duì)危機(jī)行動(dòng)的指揮。獨(dú)立指揮是部隊(duì)指揮員獨(dú)立對(duì)遂行任務(wù)的部隊(duì)實(shí)施的指揮。在處置較大規(guī)模突發(fā)事件且涉及地方多個(gè)部門時(shí)，通常以事發(fā)地政府為主，建立軍隊(duì)、武警和公安參加的聯(lián)合指揮部，對(duì)部隊(duì)和其他參與力量實(shí)施聯(lián)合指揮。在應(yīng)對(duì)某些突發(fā)事件和危機(jī)時(shí)，部隊(duì)常常在不牽涉其他力量的情況下獨(dú)立完成相關(guān)任務(wù)，這時(shí)應(yīng)通過自身的指揮系統(tǒng)，獨(dú)立實(shí)施組織指揮。

（二）集中指揮與分散指揮相結(jié)合。集中指揮是指揮員對(duì)所屬力量實(shí)施集中控制、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的指揮。分散指揮是上級(jí)指揮員只明確任務(wù)、下達(dá)原則性指示，由下級(jí)自主實(shí)施指揮。在主要時(shí)節(jié)、重點(diǎn)區(qū)域、重大任務(wù)上，統(tǒng)一區(qū)分任務(wù)，統(tǒng)一使用力量，統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)，實(shí)行集中指揮；對(duì)任務(wù)點(diǎn)高度分散、各自為戰(zhàn)的部隊(duì)，可派出前進(jìn)指揮機(jī)構(gòu)實(shí)施分散指揮。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)不僅具有整體性，有時(shí)也以分散形式實(shí)施，在實(shí)際行動(dòng)中，要把握好集中與分散的尺度，靈活運(yùn)用兩種指揮方式。

（三）按級(jí)指揮與越級(jí)指揮相結(jié)合。按級(jí)指揮是依照隸屬關(guān)系自上而下逐級(jí)實(shí)施的指揮。越級(jí)指揮是對(duì)部隊(duì)超越一級(jí)或數(shù)級(jí)實(shí)施的指揮。在完成一般任務(wù)時(shí)，按照建制單位隸屬關(guān)系，實(shí)施逐級(jí)指揮，保證指揮正規(guī)有序。一些突發(fā)事件由于性質(zhì)特殊、處置時(shí)間緊迫，往往要打破指揮程序的常規(guī)，減少中間指揮環(huán)節(jié)，實(shí)施越級(jí)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)指揮，保證指揮及時(shí)高效。遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)事發(fā)突然、協(xié)同困難，在實(shí)施按級(jí)指揮的同時(shí)，根據(jù)情勢(shì)的需要，適時(shí)采取越級(jí)指揮方式，有利于提高突發(fā)事件的處置效益。

（四）定點(diǎn)指揮與機(jī)動(dòng)指揮相結(jié)合。定點(diǎn)指揮是指揮員及指揮機(jī)關(guān)在行動(dòng)區(qū)域或部隊(duì)行動(dòng)路線上相對(duì)固定的地點(diǎn)對(duì)部隊(duì)實(shí)施的指揮。機(jī)動(dòng)指揮是指揮員和指揮機(jī)關(guān)在運(yùn)動(dòng)中對(duì)一定空間范圍內(nèi)的部隊(duì)行動(dòng)實(shí)施的指揮。遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)，要根據(jù)任務(wù)性質(zhì)、突發(fā)事件類型、行動(dòng)區(qū)域情況、指揮員素質(zhì)、指揮手段等情況確定指揮方式，很多情況下，可能是兩種或多種指揮方式交替或同時(shí)運(yùn)用。