森林采伐限額制度管理探究

龍建平

(水城縣林業局林政資源站,貴州水城553001)

1 引言

森林采伐限額是國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則,規定各森林采伐限額編制單位每年采伐森林、林木的最大限量,是一項法定指標和指令性計劃。我國森林采伐限額制度在1984年以《森林法》規定形式建立起來,但正式實施年森林采伐限額制度是從國務院國發[1987]35號文件批準“七五”限額開始的,現在正在執行“十一五”期間[1,2]的年森林采伐限額。“七五”期間的年森林采伐限額帶有典型的計劃經濟色彩,它包括胸徑6cm以上的所有林木采伐,且全部是商品材限額,沒有農民自用材、燒材和其它限額,明顯存在“管一塊,漏一塊”的弊端.“八五” 、“九五”、“十五”、“十一五”限額則包括胸徑5cm以上的所有林木采伐,既有限額總量,又有分項限額。其中,“八五”期間的分項限額包括商品材、農民自用材、培植業用材、生活燒材、工副業燒材和其它限額;“九五”期間的分項限額則在“八五”的基礎上,增加了按采伐類型的分項限額;“十五”期間的分項限額又在“九五”的基礎上,增加了人工林采伐限額;“十一五”期間分項限額在“十五”限額的基礎上進一步細分,按照權屬分國有、集體,按采伐類型分主伐、撫育采伐、更新采伐、低產(效)林改造,其他采伐限額則按消耗結構分商品材、非商品材限額,人工林限額又再細分工業原料林限額。

2 采伐限額管理中存在的問題

(1)不按森林采伐要求和規范制定年度計劃。有些單位沒有按森林采伐要求和規范制定年度計劃,而是根據一些林分道路方便的原則制定,部分道路不暢通的林分則不進行采伐,造成部分林分過密,或已到主伐年齡而無法進行采伐,使林地無法利用。

(2)采伐限額意識薄弱,管理制度不健全。制定年度木材生產計劃時,沒有科學利用采伐限額的條件。部分已達到主伐年齡的短輪伐期工業原料林,由于被職工承包,部分職工不愿采伐,影響了整個采伐限額的利用執行。有些分場由于沒有合理的制定年度生產計劃,當年采伐量過大,到第2年又沒有成熟林采伐,致使采伐與更新脫節等現象發生。部分森林經營單位以調整產業及林種結構和發展生產或經濟開支困難為由,不斷要求增加采伐計劃指標,對整個林場是否超計劃采伐毫不在意。木材運輸管理存在安全隱患,收購環節監督力度不夠。

(3)采伐限額執行的監督檢查措施有待完善。采伐限額執行的監督檢查多數是在室內完成,檢查方法過于簡單,應以任意抽樣的形式到采伐地點檢查,以杜絕超限額采伐現象的發生。

3 改革森林采伐限額管理制度的原則與思路

3.1 改革的基本原則

堅持限額采伐和憑證采伐制度,依法管理;堅持生態優先,保障生態安全;堅持政府宏觀調控與市場經濟相結合;堅持民主管理,尊重所有者權益,充分調動經營者保護和經營森林的積極性;堅持因地制宜,便于操作,促進科學經營,提高森林總體效益[3～5]。

3.2 改革的總體思路

采伐限額管理改革的總體思路是,按照林業產權制度改革及分類經營的理念,放活商品林,管住公益林,最大限度地調動廣大林農造林、護林的積極性,做到“管死一塊、管住一塊、放活一塊”。“管死一塊”,即法律法規明文禁止采伐的森林、林木,必須管死,不得有任何變通,決不允許進行商品性采伐;“管住一塊”,即法律法規限制采伐的森林、林木,特別是天然林闊葉林以及位于江河源頭、生態環境極端脆弱和生態區位特別重要的森林、林木的采伐,經批準后可以進行撫育和更新性質的采伐,但必須管住、管好;“放活一塊”,即商品林的經營必須放活,特別是人工商品林、工業原料林、速生豐產林采伐,盡可能逐步實現以市場經濟調節為主,放活經營。也就是說,采伐限額在管理模式上要劃分為生態公益林和商品林,建立兩類林不同的森林采伐限額管理模式;在管理體系上,以立法形式體現政府的代理行為,使之有法可依,減少主觀隨意性,防止有意“設租”、“尋租”行為,積極引導林農組建自己的協會組織,如“三防”協會等來配合森林采伐限額的分配、伐區管理、伐后檢查等。

4 改革森林采伐限額管理采取的對策探討

4.1 建立和完善法律保障體系,提高依法管理水平

對《森林法》進行修改和完善,要積極制定《森林限額采伐管理條例》等規章和相關政策[6,7]。聯系實際,廣泛深入地開展林業法制宣傳教育活動,樹立先進典型,提高全民法制觀念,增強全社會保護生態環境意識。積極動員和組織群眾育林、護林,開展義務植樹、環保行動,共同來做好森林資源的保護管理工作。加大打擊、查處力度,要求政府督辦重大林政案件,落實各項森林資源監督任務,督促各地區認真貫徹執行國家保護發展森林資源的方針、政策和法律、法規。

4.2 認真落實領導干部任期目標責任制

正確處理好生態環境建設與實現社會經濟可持續發展的關系,充分認識實行森林采伐限額制度的重要意義。認真落實領導干部任期目標責任制,各級林業主管部門真正把執行年森林采伐限額的好壞,作為考核各級政府領導干部政績的重要內容。建立責任追究制度,堅決遏止超限額破壞森林資源的行為。凡超限額采伐的,要追究主要責任人的行政責任,情節嚴重的要追究其法律責任。確保不突破年森林采伐限額。

4.3 積極推進森林資源管理體制改革

依據森林資源國家所有、分級管理的原則,對國有森工企業的森林資源,由省林業主管部門直接管理。對所屬行政區域實行上管一級的管理制度,業務上既受所在地的林業主管部門領導,也受上一級的林業主管部門領導。森林資源管理機構負責人的任免,要征得上一級林業主管部門的同意。森林資源監督機構要認真履行監督職責,加強對駐在單位森林資源保護管理的監督檢查。建立健全林政稽查隊伍,確保森林采伐限額的管理力量不受削弱。

4.4 加強伐區的管理和檢查驗收,提高伐區作業質量

認真落實伐區管理制度和伐前公示制度,切實把林木采伐的“源頭”管理放在首位,嚴格伐區作業和憑證采伐制度管理。按照“伐前設計、伐中監督、伐后驗收”的要求,加大管理力度,狠抓采伐作業質量和驗收管理,堅決杜絕無證采伐和越界超證采伐現象的發生。繼續落實“誰發證、誰抽查,誰審查、誰檢查,誰申請、誰負責”的林木采伐管理制度,加大監督檢查力度,及時對作業伐區進行檢查驗收,發現問題,及時整改,切實將伐區作業程序規范化、有序化,將伐區作業質量提高到一個新的水平。至于隱性濫伐,應嚴格規范林業主管部門核發林木采伐許可證,將“申請人如實提供申請采伐林木的不同樹種情況”列入審核必要程序,這樣,林業有關部門在進行伐區規劃和調查設計時就能將散生的次樹種規劃和調查設計在內,隱性濫伐林木現象就可避免,散生的國家保護的珍稀樹木同時也能得到有效保護。這種作法,程序清楚,責任分明。如涉及到有關人員刻意違反操作規程造成盜伐、濫伐林木,則當按有關法律規定另論。

[1]周生賢.中國林業的歷史性轉變[M].北京：中國林業出版社,2002.

[2]羅振新.中國生態林業建設與可持續發展[M].北京：新華出版社,2005.

[3]亢新剛.森林滋養經營管理[M].北京：中國林業出版社,2001.

[4]呂郁彪,陳 萌,李幼蓁.廣西森林資源變化巨大[J].廣西林業,1995(2)：6.

[5]廣西壯族自治區林業局.“十一五”森林采伐限額管理政策規定匯編[R].南寧：廣西壯族自治區林業局,2006.

[6]陶 亮.安徽森林資源現狀及其發展思路[J].安徽農業科學,2004,32(1)：186～ 187.

[7]李 慶,黃勁松,李 莉,等.論集體林產權改革后森林資源的監督管理[J].安徽農業科學,2007,35(16)：36～37.