影響我國反腐倡廉建設科學化進程的問題分析

■龐麗峰

影響我國反腐倡廉建設科學化進程的問題分析

■龐麗峰

建國以來，我國反腐倡廉建設大致經歷了以懲治腐敗為主、懲防并舉到以側重預防腐敗等幾個階段。當前，我國反腐倡廉建設，不論是理論體系、制度機制，還是工作方法和策略，都進入不斷完善和成熟的階段，建立了一套與社會主義市場經濟體制相適應的比較完整、成熟的反腐倡廉理論體系；建立了較協調高效的反腐敗領導體制、工作機制、監督制約機制；初步形成了科學的教育、制度、監督、改革、糾風、懲治的工作格局。但是，反腐倡廉形勢的不斷變化，要求我們必須不斷破解反腐倡廉建設進程中存在的問題，對癥下藥，不斷推進反腐倡廉建設科學化，更加科學、有效地懲治和預防腐敗。

一、權力配置與權力制衡機制缺乏科學性

由于受計劃經濟、全能政府思維定式影響，我們對權力如何科學有效配置、行使和監督的理論與實踐研究不夠，政府職能轉變仍然不到位。權力過于集中、權力監督不力的問題并沒有從根本上得到解決，問題依然十分突出，決策權、執行權和監督權界限清晰、配置合理、相互制約的權力運行機制遠沒有建立起來。從宏觀的權力架構體系來說，在市場經濟條件下，權力配置與運行模式科學化程度不足是權力失范、失序、失控的重要原因。目前，還存在政府與社會分權、政府與市場分權、政府內部分權不夠明確等問題，政府權力過于集中，不僅權力運行不好規范、不好監督，而且在重權的壓力下，群眾監督顯然也成為了擺設；從微觀的權力結構體系來說，土地、礦產資源開發使用、政府采購、國有產權交易等重要領域和重要行業的公共資源配置市場化程度不夠，市場機制的公開性、機會平等性和效率最大化程度不夠，權力對市場的干預仍然嚴重，滋生腐敗的土壤依然存在。同時，目前的監督體制，仍然是橫向同級領導為主，縱向上級領導為輔，這種體制已遠遠不能適應新形勢下對領導干部尤其是黨政領導干部監督的需求，監督體制不順、沒有形成監督機構的自成體系，是導致監督失控的主要原因之一。由此可見，進一步合理劃分、科學配置各部門及其內設機構的權力與職能，充分運用良性競爭和制衡機制，是反腐和廉政治本之道。

二、反腐倡廉理論研究缺乏前瞻性

理論源于實踐，同時又指導實踐，只有用科學的理論來指導行動，才能在新情況、新形勢和新任務面前保持頭腦清醒，行動才能科學正確。從某種意義上說，反腐敗斗爭之所以能獲得今天這樣的大好局面，反腐敗的理論研究功不可沒，雖然它不是直接實現的，而是通過理論界的研究成果不斷地轉化為執政者的反腐政策而實現的。但是，也必須看到，反腐倡廉中的理論研究遠遠滿足不了反腐敗斗爭的需要，理論研究相對滯后于反腐倡廉的實踐，而不能及時為反腐倡廉實踐提供科學的理論依據和指導。主要表現為：

理論的研究方向缺乏預見性、主動性。反腐倡廉理論研究具有較強的政治性和政策性，在反腐倡廉理論研究過程中，始終緊跟時代脈搏，不斷拓展研究領域，切實改進研究方法，不斷從反腐倡廉工作實踐中篩選研究方向，這是提高反腐倡廉理論研究水平的關鍵。然而，多年來，更多的研究成果是針對反腐倡廉建設實踐工作中出現的問題而進行對策性研究，甚至一些人還滿足于簡單地照搬西方國家的反腐敗理論，缺乏對我國當前或今后的反腐形勢以及可能出現的腐敗現象進行預見性研究，缺乏對具有前瞻性的戰略問題進行思路性研究，缺乏對重大問題進行導向性研究；同時，針對從源頭上防止腐敗的理論研究也相對薄弱。理論研究缺乏一定的科學性，勢必導致實踐工作缺乏科學性。

理論成果缺乏轉換。目前，反腐倡廉理論研究與反腐實踐存在嚴重脫節現象。具體表現為：理論成果缺乏上升到制度層面或運用到實踐中并指導實踐的思路，缺乏把理論研究的成果轉化為反腐倡廉建設的思路，缺乏把有針對性的防范措施轉化為懲防腐敗體系的制度規范等；反腐實踐中取得的經驗缺乏總結和上升到理論高度，難以把好的經驗推廣開來。這些問題不及時解決，勢必阻礙反腐倡廉建設的科學化水平。

理論研究的方式方法缺乏靈活多樣性。反腐倡廉是一項系統工程，是全社會整體合力長期作用的結果，其理論研究同樣需要社會力量的整合。目前，反腐倡廉研究基本是單兵作戰，單打獨斗，缺乏研究力量與實際工作力量的有機整合，缺乏實地調研的基礎，這樣的選題不僅難以找準共振點，更容易形成閉門造車、脫離實際的空洞研究。只有把基礎理論研究與深入基層調研有機結合，不斷深入到反腐倡廉的新領域，深入到腐敗現象易發多發的地方，才能及時發現和糾正苗頭性、傾向性的腐敗問題，才能真正找到從源頭上防治腐敗的理論研究的切入點。

三、反腐倡廉制度建設缺乏突破性

科學的制度設計是科學推進反腐倡廉建設的保障。隨著世情、國情、黨情的深刻變化，反腐倡廉建設的復雜性、艱巨性、長期性更加凸現，加快提升制度建設的科學性，是“以改革精神推進制度建設，以創新思路尋求直奔辦法，更加科學有效防止腐敗”的根本之道。十六大以來，黨中央加大了制度反腐力度，反腐倡廉法規制度建設的思路逐漸成熟，法規建設工作的制度化、規范化取得明顯進步。但是，在體制深刻轉換、結構深刻調整和社會深刻變革的歷史時期，我們的制度建設依然顯得比較滯后，一些制度設計不嚴密、不系統、不配套，制度執行機制缺乏有效的突破，使制度反腐在經濟社會快速發展中缺乏應有的快速反應能力。

反腐倡廉制度科學性的判斷標準不夠明確。反腐倡廉制度是否具有科學性主要體現在兩個方面：即監督者與被監督者的權力對稱與否和監督者與被監督者獲取信息對稱與否。目前，反腐倡廉制度建設依然存在“弱制”和“弱監”的空間，首先表現為制約監督意識淡薄。長期以來，存在監督者與被監督者的權力不對等、權力至上、情大于法的傳統觀念嚴重地干擾著對領導干部的監督，即使監督也是流于形式。由于監督者處于被監督者之下，自己的前途命運為領導左右，很難形成真正的監督。其次是監督者與被監督者的信息不對等的問題。由于權力運作缺乏一定的規范性，決策往往處于封閉運行狀態，透明度很低，監督者所掌握的信息遠遠低于被監督者，使監督者難以實行監督權力。這樣就形成社會上流行的“制度創新是花架子”、“制度創新是形式主義”等說法，其造成的負面影響是不可低估的。

反腐倡廉制度缺乏動態性。如果制度存在缺陷而不及時修補，就可能被破壞制度的人鉆空子。制度建設本身具有一定的長期性、穩定性、連續性，但同時也要體現它的動態性。當前，在制度設計過程中，首先缺乏前瞻性意識。主要表現為對改革開放新階段反腐敗斗爭的規律以及黨風廉政建設的特點認識不夠，特別是一些領導干部看不到新階段腐敗現象呈現出的新特點，簡單迷信過去適用的老經驗、老辦法。其次在制度設計上缺乏實效性。在具體的標準和程序上還存在一定的教條性，缺乏對社會發展趨勢的綜合考慮，缺乏對新的腐敗現象進行深刻剖析。任何現行制度的設計均是以現實的社會需要為基礎，以解決當前存在的問題為目標。因此，在制度的設計，特別是在一些重要機制和政策的設計上必須滲透和體現解決預期問題的內涵。

反腐倡廉制度設計缺乏開放性。一個制度或政策的制定與出臺，首先要考慮它的先進性和創造性，不能固步自封，不能沒有創意，不能只治標不治本。比如，我們黨內制度的制定缺乏一定的公開性，在確保國家機密的前提下，缺乏通過黨內聽證、公開征求意見的程序，這樣很容易造成黨政領導干部既是政策的制定者，同時又是制度的執行者。這或許是反腐敗制度并不少，卻收效甚微的癥結所在。再比如黨政問責制，由于現行的法律制度缺乏社會民主監督的法律框架，故黨政問責更多的體現為“同體問責”，其功效自然大打折扣。這種具有自我循環性質的制度設計，非但沒有起到反腐倡廉的作用，反而易在社會上產生惡劣影響，為滋生更多的腐敗提供溫床。

四、反腐倡廉工作的方法缺乏創新性

中國改革開放的巨輪在激流勇進30年之后，全面駛入攻堅克難的“深水區”。反腐倡廉建設正面臨和即將面臨許多新問題、新情況和新特點。正如中紀委向黨的十七大的報告中用了“兩個仍然”來描述——消極腐敗現象仍然比較嚴重、反腐倡廉形勢仍然嚴峻。面對反腐敗工作涉及的領域越來越多、范圍越來越廣，腐敗手段更加多樣，腐敗形式更加隱蔽的嚴峻形勢，一成不變的反腐倡廉建設工作方式方法已難以適應新形勢變化的要求。只有不斷創新工作方式方法，才能把制度落到實處，才能推動反腐倡廉建設科學化取得新成效、開創新局面、再上新臺階。

反腐倡廉理論研究與實踐工作難以整合，導致反腐倡廉工作缺乏可操作性。“法乃理之所需”。按照事物內在規律去應對問題和解決問題就是最好的方法。由于反腐倡廉研究與實踐工作難以整合，逐漸形成研究部門潛心研究，紀檢監察部門認真辦案的工作格局。即使研究部門對腐敗現象發生變化的原因、規律，針對不同時期的不同問題、不同個案、不同階段的腐敗現象進行了分析，也難以形成及時指導實踐的理論依據。只有加強了理論研究與實踐的有機整合，增強反腐敗措施的針對性和可操作性，使之實用、管用、而且好用，才能實現反腐倡廉建設的科學化。

反腐倡廉工作機制不完善，導致資源缺乏有效整合。目前，反腐措施之間協調性不夠，懲防體系整體效能沒有充分發揮。雖然懲防體系提出了整體謀劃、系統推進的反腐工作理念和要求，但在反腐倡廉建設實踐中，反腐協同作用遠未充分發揮。一些地方反腐機構之間缺乏溝通協作機制，實施效果不佳，工作整體合力有待提高；一些紀檢監察機關內部各業務工作相互孤立，自成體系，查辦案件、監督檢查、治本抓源頭、教育、調研、法規制度研究、糾風等業務板塊之間缺乏協同配合；同時，部門之間缺乏協調合作。雖然建立了紀委牽頭、多個部門協調合作的反腐機制，但在不少地方都還只是個工作要求和概念，缺乏實質性合作，或者合作得松散零星，沒有明確把反腐倡廉工作融入到各部門日常工作中，沒有形成一種長效機制，使得反腐敗效果大打折扣。

反腐倡廉工作的責任追究不到位，導致制度建立流于形式。目前，從表面上看，各部門確實形成了一把手負總責、分管領導各負其責、所有領導干部都要做到業務工作與反腐倡廉工作“一崗雙責”的責任制，政府系統各級領導干部切實負起職責范圍內反腐倡廉建設的重大政治責任。但在實際工作中，依然缺乏黨內責任追究的力度，一旦案發，首先追究的是業務主管領導的責任，而對黨內領導的責任追究相對薄弱甚至還處于空白狀態；其次，缺乏“作為”責任追究和“不作為”責任追究相結合的機制。領導干部違法違紀，因為某種作為，如決策失誤、用人失察等原因造成損失的理應受到法律和制度的追究；因為某種不作為，如姑息放縱、該管不管等原因造成損失的，同樣應當追究其相應的責任。責任追究缺位，就難以體現制度的嚴肅性和公平性。

（作者單位：山西省社科院馬克思主義研究所）