失語：鄉村旅游規劃過程中的農民困境——基于康百萬莊園的田野調查

徐敏慧

（河南師范大學 河南 新鄉 453007）

康百萬莊園位于鞏義市康店鎮康南村，是公元十七、十八世紀華北黃土高原封建堡壘式建筑的代表。為推進當地服務業的發展和適應歷史文化保護的大潮，鞏義市政府早在2005年就開始了對其大規模的修繕和復原。然而在這一過程中就不可避免地要牽涉到征地，即村民宅基地的流轉問題，而流轉問題解決的得當與否直接影響著當地村民的利益，若解決不當，當地的村民便走入了困境。

首先，土地流轉過程中農民主體地位被忽略，“被自愿”現象時有發生?？蛋偃f莊園修繕之前，其東面是居民房。按當地政府的“規劃”，莊園東面的居民房自然就被列入了“拆”的范圍，百余戶村民面臨著房屋被拆遷和異地安置的問題。根據《中華人民共和國土地管理法》(1)第五章第六十五條的規定，對于因鄉（鎮）村公共設施和公益事業的建設的需要，由集體收回宅基地使用權的，應向宅基地使用權人給予“適當補償”。但補償標準如何，法律沒有明文規定。對于原宅基地上的建筑物或其他附著物，應當本著能夠取回的應由原宅基地使用人取回，不能取回的，對其補償標準由省、自治區、直轄市依照土地管理法的規定進行制定。

某小攤販嘆氣，說到：

房屋大都是我們靠著打工和種地，攢下的辛苦錢蓋起來的……可政府說拆就拆，根本就不尊重我們的意愿……好好的房子就被拆了，讓我們怎么辦……他們按每平方米900元的價格一次性地從我們那里將耕地全部征收，但在實際賠償中我們現收到的是每平方米400元……相關的補償標準也只是政府說了算，我們任其擺布啊……(2)

其次，農民處于分配鏈末端，利益“被弱化”現象突出。根據現代經濟學家的觀點，農村宅基地使用權的的經濟價值應包括集體土地所有者收益（即宅基地流轉獲得的收益）、宅基地使用者收益（房地產交易過程中剝離出來的土地價值）、地方政府基礎設施投入收益以及政府稅收收益四部分。當時就莊園現在情況來看，只享有宅基地流轉獲得的收益，而且土地在流轉過程中，征地價格只是按當時的物價水平來計算，并不浮動，農民利益嚴重被弱化。

某村民抱怨到：

隨著康百萬莊園的修繕……莊園的收入有了很大的提高，但是所有的這些收入都直接上繳文物局，我們并未從中受惠……甚至我們康家后人自己進也得掏門票。

本來說好如果莊園有工作崗位的話，要優先考慮我們康店村村村民……但實際上，唉！要進里面謀個職十分不容易(3)。

最后，政府規劃不當，村民深受其害。在鄉村旅游規劃中一個很重要的原則就是利益均衡原則，鄉村旅游規劃作為新農村建設和鄉村經濟發展的一中模式，目的之一就在于提高目的地社區居民的生活質量，通過發展旅游為當地村民找到一條致富之路，這也是旅游業可持續發展的重要方面。在利益均衡原則的指導下，鄉村利益是特別需要關注的一環。政府可以規劃鄉村，游客也可以游覽鄉村景觀，但這些活動都不能干擾他們的正常生活，要保證旅游規劃順應當地農村的生活方式。在利益多元化的市場經濟中，如果政府規劃內容與目標不能盡力反映社會各種力量、階層、集團的利益與要求，同時沒能獲得社會的廣泛認可，那么規劃不但不能順利進行，還可能極大的損害社會各階層的利益。

鄉村旅游發展的關鍵是開發獨具特色的鄉村旅游產品，而鄉村旅游產品包括核心產品、輔助產品和擴張產品。核心產品又稱鄉村旅游主產品或本質產品，即旅游者獲取鄉村旅游體驗體驗的主要對象。輔助產品是由本地直接或間接從事旅游職業的人員提供的產品。比如地方餐飲、住宿接待、土特產品等。擴張產品是指由政府、企業、行業協會組成的，面向鄉村旅游的營銷或服務網絡。但是由于該地政府的規劃不當，鄉村旅游產品中的輔助產品和擴張產品卻并未發展起來。

某古玩店老板說到：

莊園為擴大規模修復了這明清一條街……政府為了美觀，強制我們按照明清的房屋樣式來修筑，而修建復古建筑勢必增加建筑費用……多出來的費用政府也不管。(4)

某村民談到：

我們本來想著咱這兒有康百萬莊園，可以好好利用它發展發展農村經濟……比如說可以跟莊園外邊賣點我們自己做的手工藝品……可以發展鄉村旅游，比如“農家樂”，“鄉村一日游”……再種點當地的特色農產品，旅客來旅游時可以嘗嘗這特色……但是政府說怕污染環境，影響市容，不讓我們搞，哎……(5)

鄉村旅游規劃作為一種特殊的旅游形式，其規劃應該順其自然，順應潮流，做到既能持續地吸引顧客，又能使鄉村在保持原來的生活方式的基礎上逐步發展，并能使當地居民從該項活動中獲得收益。但是對康百萬莊園進行的鄉村規劃卻并未給當地村民帶來極大利益，當地政府在保障村民利益，促進村民增收的問題上還任重道遠。

發展鄉村旅游本來應是一項雙贏的任務，但是卻達不到該有的效益，究其深層次原因我們可以發現：

首先，三權嚴重“缺失”。產權不明晰是制約農民權益的重要原因。雖然現行法律法規對農村宅基地使用權作了明確規定，但由于宅基地使用權與房屋所有權緊密相聯，且又一貫實行無期限、無償使用，致使不少人誤以為宅基地是祖傳私產，屬于個人所有。由于農民對土地的產權不明晰，導致農民的資產得不到有效保護，一些地方政府的強行征地拆遷也顯得“堂而皇之”。因為耕地所有權不屬于農民個人，一些地方政府覺得想征就征，宅基地是集體的，但也是村干部說了算。在這種情況下，農民要維權十分困難。

參與權不足是導致農民利益無法爭取的直接原因。根據我國土地管理及其實施條例規定，被征收土地的農民應當享有預征知情權、批復結果知情權和土地補償知情權。土地和房屋是農民賴以生存的“命根子”，必須考慮農民的切身利益，尊重農民的意愿，而知情權作為土地征收過程中被征地農民享有的一項基本權益，首先應得到政府的充分尊重，但現實情況是一些農民的知情權被漠視，導致了農民在鄉村旅游規劃過程中參與權被嚴重弱化。

某小攤販申訴到：

關于房子的補償標準，我們不知道他們是咋算出來的……按每平方米900多元，我們也不知道為啥現在到我們手里就每平米400多元……我們也不知道這剩下的錢還給不給我們……

房子說拆就拆了……有的人家家底兒還行的房子蓋就蓋了，但有的家里窮的現在還租房子或住在親戚家里呢……(6)

收益分配權的缺失也是導致農民利益受損的原因之一。工業化過程中農民收入主要有三個來源，一是農產品收益，二是勞動力所得，三是通過土地流轉等讓農民分享增值收益。然而，在這一輪鄉村旅游規劃的熱潮中，該地區由于尚未建立合理完善的城鄉土地收益分配體制，村民似乎從這一過程中得不到應該有的收益，農民主動參與鄉村旅游規劃建設的積極性和主動性不高。

某村民說到：

前幾年為修繕莊園，把莊園后面的那條小路給堵了……這條路走了幾輩兒人了，到我們這輩兒卻給堵了……小孩兒上學不得不從大馬路過，你想想，那多危險啊,萬一撞著了咋辦……(7)

另一小賣部的老板娘說到：

我是很早就在這開小賣部的……以前莊園東面的人還沒遷走時，我這生意挺好的，因為這周圍就我這一家……而且這以前還有個廣場，晚上人們老出來跟這兒玩但是她們遷走后……生意大不如從前了……(8)

其次，農村政策到位難。政策起伏波動大，缺乏連續性和可操作性。一方面由于農村情況千變萬化，中央和地方根據不同的情況對一系列重大問題作了一些正確的政策調整，這是很有必要的，但少數干部對政策產生了認識上的搖擺。另一方面，有些政策原則性多，缺乏可操作性，使基層執行者無所適從。

某村民陳述到：

現在社會只談經濟，不考慮其他……也許上頭的政策是好的，但層層下來，到老百姓手里也就沒什么了……(9)

有些單位缺乏政策意識，本位主義思想較嚴重。部分執行者政策意識淡薄，缺乏全局觀念，“有利搶籃球，無利踢足球”。

政策落實缺乏監督機制。一方面政策宣傳不夠及時、深入，另一方面，監督不力，出現政策不到位的情況后，往往出現“大事化小，小事化了”的現象，這是造成政策到位難的重要原因。

最后，村民對村干部缺乏監督，和政府之間存在著理解錯位。土地征用過程中，村干部作為村民的代理人，行使與開發商和政府談判的權利，但是這權利缺乏監督，造成的結果，即農村房屋拆遷，肥了“村官”，傷了“村民”；有的村支書認為農村宅基地所有權屬村集體經濟組織所有，村民對宅基地的出租和轉讓，其全部收益不僅包括房屋價值還包括土地價值，土地價值應歸村集體經濟組織所有。而村民則認為農村不比城市，房屋是他們享有的最低限度的福利保障，“居者有其屋”是他們最理想的狀態。他們對自己的房屋具有極大的依賴性，“金窩、銀窩，不如自己的狗窩”是他們對自己房屋感情的真實寫照，而此時政府征地卻又拿不出超出他們對房屋感情的價值來吸引他們，使他們對政府的誤會進一步加深。

綜上所述，三權的缺失、農村政策到位難、村民對村干部缺乏監督以及和政府之間存在著理解錯位等因素是造成農民困境的主要原因，而這歸根到底又源于政府在鄉村旅游規劃過程中的規劃不當或能力欠缺。該地政府只有意識到這個問題并采取合理措施加以解決時，農民才能走出困境，村民的利益才能得到保障。

近年來，服務業是我國社會結構轉型的基本方向，而農村的消費又是中國經濟發展的可靠支柱和巨大潛力，因此發展鄉村旅游規劃就成為促進經濟發展的題中應有之意。在鄉村旅游規劃過程中，切實保障村民的收益權和發展權，成為這一規劃取得成功的關鍵，我們只有在重視農民利益的前提下才能實現鄉村旅游規劃的協調發展。政府應加強合理有效規劃，把周邊鄉村村民的利益和莊園的發展結合起來，農民走出困境了，莊園利益也就提升了，從而使雙方“和諧共進”、“利益共享”。

注釋：

（1）第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂，1998年8月29日中華人民共和國主席令第8號頒布。

（2）調研人：崔真園,時間：2009 年 9 月 3 日,筆錄號：003。

（3）調研人：徐敏慧,時間：2009 年 9 月 4 日,筆錄號：009。

（4）調研人：張晶晶,時間：2009 年 9 月 4 日,筆錄號：012。

（5）調研人：徐敏慧,時間：2009 年 9 月 4 日,筆錄號：009。

（6）調研人：崔真圓,時間：2009 年 9月 3 日,筆錄號：003。

（7）調研人：張瑞麗,時間：2009 年 9 月 5 日,筆錄號：007。

（8）調研人：王會艷,時間：2009 年 9 月 5 日,筆錄號：008。

（9）調研人：張瑞麗,時間：2009 年 9 月 5 日,筆錄號：007。