無財(cái)才所以無奈——從經(jīng)濟(jì)角度分析國(guó)聯(lián)的失敗

李 靜

（武漢大學(xué) 湖北 武漢 430072）

國(guó)際聯(lián)盟從它的建立、成長(zhǎng)一直到最終的失敗都備受世人關(guān)注，學(xué)術(shù)界對(duì)其研究成果也數(shù)不勝數(shù)。無論如何，國(guó)聯(lián)作為世界上第一個(gè)政治性的國(guó)際組織，它在世界歷史進(jìn)程中的意義都是不可抹滅的。因此研究國(guó)聯(lián)歷史時(shí)應(yīng)該注重從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而不可為了批判而批判，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的歷史條件下，國(guó)聯(lián)本身也有很多的無可奈何。

既然要學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就不得不分析國(guó)聯(lián)失敗的原因從而使后來的國(guó)際組織免于這樣的悲劇性結(jié)局，而關(guān)于國(guó)聯(lián)失敗原因，學(xué)術(shù)界前輩們已有相當(dāng)豐富的研究成果，總的來說可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：[1]

1、國(guó)聯(lián)性質(zhì)和目的決定了它的失敗：學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，國(guó)聯(lián)是一戰(zhàn)后大國(guó)維護(hù)凡爾賽—華盛頓體系而建立的帝國(guó)主義工具，操縱國(guó)聯(lián)的大國(guó)一切從本國(guó)利益出發(fā)，無視國(guó)際利益。[2]

2、國(guó)聯(lián)缺乏合法有效的安全機(jī)制：國(guó)聯(lián)沒有武裝部隊(duì)，因此根本沒有阻止國(guó)際侵略事件、維護(hù)和平的權(quán)威。

3、美國(guó)和蘇聯(lián)長(zhǎng)期被排斥在外，操縱國(guó)聯(lián)的是英、法這樣在一戰(zhàn)后已經(jīng)走下坡路的國(guó)家，因此影響了國(guó)聯(lián)的世界影響力，有損其國(guó)際權(quán)威。

4、大國(guó)間的矛盾沖突削弱了國(guó)聯(lián)采取一致行動(dòng)的可能性。

5、決議需要與會(huì)國(guó)全體同意制約了國(guó)聯(lián)制定可行性戰(zhàn)略的行動(dòng)力。

6、缺乏常駐組織，對(duì)國(guó)際事務(wù)反應(yīng)緩慢。

誠(chéng)然，這些都制約了國(guó)際聯(lián)盟發(fā)揮一個(gè)真正國(guó)際組織的作用，但進(jìn)一步思考，這些因素的背后是怎樣的事實(shí)，為什么國(guó)聯(lián)必須要受到這么多外界因素的掣肘，為什么國(guó)聯(lián)作為一個(gè)國(guó)際性組織卻沒有強(qiáng)勁的行動(dòng)力？我想從國(guó)聯(lián)的財(cái)務(wù)狀況應(yīng)該可以說明一二。

國(guó)聯(lián)從建立之始到最后失敗一直都經(jīng)歷著一種難堪的財(cái)政困難。華爾脫斯這樣描述道：“在國(guó)聯(lián)存在的整個(gè)期間，國(guó)聯(lián)一直陷于一種愚蠢和不必要的拮據(jù)狀態(tài)。秘書長(zhǎng)有一大部分時(shí)間是花費(fèi)在設(shè)法削減當(dāng)前費(fèi)用或減少來年預(yù)算的問題上。”[3]

從1920年到1939年，國(guó)聯(lián)、國(guó)際勞工局和常設(shè)法院的每年平均費(fèi)用，包括建筑巨大的國(guó)聯(lián)大廈的費(fèi)用在內(nèi)，大約是二千七百萬金法郎，或者是五百四十萬美元左右。在這個(gè)數(shù)目中，英國(guó)繳納了其中的11%，大多數(shù)會(huì)員國(guó)都經(jīng)常和準(zhǔn)時(shí)地繳納了他們的份額。有少數(shù)國(guó)家沒有準(zhǔn)時(shí)地繳納，但是最后都全部繳清了。（唯一例外是中國(guó)，在戰(zhàn)后若干年中，中國(guó)的公共財(cái)政完全陷于瓦解狀態(tài)，因而對(duì)一切外債都沒有償付。）這個(gè)費(fèi)用繳納狀況可以說明兩點(diǎn)，第一，國(guó)聯(lián)每年收繳的可以用于支配的費(fèi)用金額的確不多，對(duì)于這樣一個(gè)龐大的國(guó)際組織來說，財(cái)政無力成為行動(dòng)無力的隱患；第二，英國(guó)的繳納份額所占比例較大，這使得英國(guó)在國(guó)聯(lián)大會(huì)上的發(fā)言權(quán)必然大于其他國(guó)家代表團(tuán)。

同時(shí)，國(guó)聯(lián)的財(cái)政困難還與當(dāng)時(shí)實(shí)行節(jié)約的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境有關(guān)。國(guó)聯(lián)第一次大會(huì)開會(huì)的時(shí)候，正是經(jīng)濟(jì)困難的時(shí)期，各國(guó)政府都在嘗試削減戰(zhàn)時(shí)膨脹的預(yù)算卻沒有獲得很大成就。于是當(dāng)時(shí)的報(bào)界都主張進(jìn)一步實(shí)行節(jié)約，報(bào)紙上也充滿了官方處置失當(dāng)和浪費(fèi)的報(bào)道。也正是由于這樣的國(guó)際背景，一些倫敦和巴黎的民間機(jī)關(guān)報(bào)開始鼓動(dòng)人們反對(duì)國(guó)際組織的開支靡費(fèi)，這些組織從一開始就敵視威爾遜和他的全部工作（即國(guó)聯(lián)）。有些代表把這種呼聲帶到了大會(huì)上，帶頭這樣做的是澳大利亞和印度的英國(guó)發(fā)言人。其他國(guó)家的代表團(tuán)雖然實(shí)際上并沒有表示不滿，不過他們當(dāng)然也不愿冒被本國(guó)人民指責(zé)為漠視納稅人負(fù)擔(dān)的危險(xiǎn)。

孤立派報(bào)紙捏造了一個(gè)包含三點(diǎn)內(nèi)容的說法，說國(guó)聯(lián)的財(cái)務(wù)過分浪費(fèi)；說會(huì)員國(guó)承受了嚴(yán)重的財(cái)政犧牲；說整個(gè)負(fù)擔(dān)都落在少數(shù)會(huì)員國(guó)身上，特別是英聯(lián)邦國(guó)家的身上。

在當(dāng)時(shí)，這種呼聲很高，所以國(guó)聯(lián)的正常財(cái)政支出也遭到大會(huì)的嚴(yán)格檢查和監(jiān)控。大會(huì)從第一次會(huì)議起便不顧行政院的愿望，堅(jiān)決維護(hù)大會(huì)對(duì)國(guó)聯(lián)財(cái)政行使監(jiān)督的權(quán)利，大會(huì)對(duì)于行政院可以批準(zhǔn)撥指經(jīng)費(fèi)的任何建議立即提出反對(duì)。大會(huì)的習(xí)慣是，每年在“行政院意外開支”項(xiàng)下指撥五十萬法郎，使行政院能夠?qū)μ峤唤o它的任何政治爭(zhēng)端，指派調(diào)查委員會(huì)，召請(qǐng)專家，和采取它認(rèn)為有必要支付費(fèi)用的其他措施。這是行政院可以支配的唯一的一筆款項(xiàng)，然而即使在動(dòng)用這筆款項(xiàng)時(shí)，它也必須嚴(yán)格遵守財(cái)政條例的規(guī)定。所有其它開支都必須事先征得大會(huì)的同意。因此，雖然國(guó)聯(lián)的社會(huì)或技術(shù)機(jī)構(gòu)根據(jù)組織法只受行政院的指導(dǎo)，而握有財(cái)政大權(quán)的大會(huì)卻是它們的真正上司。行政院解決任何爭(zhēng)端都需要相關(guān)費(fèi)用，但是動(dòng)用財(cái)務(wù)還必須獲得大會(huì)的批準(zhǔn)，而所謂的大會(huì)權(quán)力則掌握在英法等大國(guó)的手中，因此最后結(jié)果是這些國(guó)家必然很樂于批準(zhǔn)有利于本國(guó)的支出，而對(duì)其他支出項(xiàng)目則不可避免地進(jìn)行有意無意的阻攔或拖延。

不僅是秘書廳的活動(dòng)和主動(dòng)性，由于缺乏經(jīng)費(fèi)，連國(guó)聯(lián)的一切經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的活動(dòng)和主動(dòng)性，都受到了阻礙和限制。在國(guó)聯(lián)任職的正式職員人數(shù)不多，但即使這樣也不鼓勵(lì)職員旅行；文件和記錄也常常不能去復(fù)印。國(guó)聯(lián)的財(cái)政困難由此可見一斑。

以上種種盡可以預(yù)見國(guó)聯(lián)行動(dòng)力受財(cái)政的制約確實(shí)不小。對(duì)于國(guó)聯(lián)和對(duì)海外的會(huì)員國(guó)來說，在遙遠(yuǎn)的各國(guó)首都同這個(gè)新國(guó)際中心之間建立盡可能有效的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)是很重要的。但是，首先由于不斷的節(jié)約要求，這個(gè)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)始終沒有能很好地建成。有四分之一以上的會(huì)員國(guó)沒有看到一個(gè)本國(guó)人擔(dān)任秘書廳的職務(wù)。同時(shí)，如若要從遙遠(yuǎn)的國(guó)家聘請(qǐng)委員會(huì)的委員或?qū)＜遥€需要對(duì)有關(guān)的旅費(fèi)做仔細(xì)的計(jì)算。在許多情況下，往往不得不優(yōu)先聘用歐洲國(guó)家的專家，這樣可以節(jié)省路費(fèi)。有些希望從國(guó)聯(lián)得到有關(guān)財(cái)政、衛(wèi)生、或教育問題上的公正意見的會(huì)員國(guó)，都被要求償付有關(guān)的費(fèi)用，包括國(guó)聯(lián)專家來往路費(fèi)、日常支出費(fèi)用、各種交流會(huì)議等的費(fèi)用。部分國(guó)家正是由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治困難才向國(guó)聯(lián)要求幫助，而過高的支出門檻使他們處于劣勢(shì)，叫不出來這筆為數(shù)不小的差旅費(fèi)，國(guó)聯(lián)的幫助就難以提供。可以以李頓調(diào)查團(tuán)被派往中日調(diào)查滿蒙事件為例，事發(fā)后，中國(guó)方面積極希望通過國(guó)聯(lián)來調(diào)解事端，但調(diào)查團(tuán)遲遲不能派出。直到日本認(rèn)識(shí)到調(diào)查團(tuán)可以拖延時(shí)間使日軍對(duì)滿蒙的侵占成為既成事實(shí)，才同意國(guó)聯(lián)派出調(diào)查團(tuán)，于是李頓等人才得以出發(fā)。[4]有研究認(rèn)為這主要是因?yàn)橘Y本主義性質(zhì)的國(guó)聯(lián)對(duì)日本的包庇和偏袒。但我認(rèn)為還有一個(gè)原因，就是中國(guó)一直拖延會(huì)費(fèi)，本身在國(guó)際事務(wù)中就缺少發(fā)言權(quán)，而對(duì)這次調(diào)查團(tuán)之行所需費(fèi)用要難以繳納，因此最終成行不得不依賴于日本，從而使日本取得主動(dòng)，并且出現(xiàn)了調(diào)查團(tuán)在調(diào)查中國(guó)東北問題時(shí)卻先行到日本了解情況的尷尬局面。華爾脫斯在書中這樣說道：“甚至在履行盟約的基本宗旨時(shí)，大會(huì)也同樣堅(jiān)持行政院必須力行節(jié)約。由國(guó)聯(lián)來制止中、日兩國(guó)的滿洲沖突和制止巴拉圭和玻利維亞間的夏谷戰(zhàn)爭(zhēng)是符合全世界的利益的。但是行政院為這些目的而派遣的調(diào)查團(tuán)一直等到有關(guān)方面同意償付費(fèi)用后才能成行。這樣的做法對(duì)國(guó)聯(lián)說來是很不體面的，同時(shí)也有損國(guó)聯(lián)的威望從而也影響到調(diào)查團(tuán)本身的實(shí)際影響。”[5]

其實(shí)，所有人都不難指出，調(diào)解各會(huì)員國(guó)矛盾，為各會(huì)員國(guó)提供諸如此類的幫助等性質(zhì)的工作足以增加國(guó)聯(lián)的威望，而且也是對(duì)世界繁榮與和平所做的直接貢獻(xiàn)。但是大會(huì)卻不愿從共同的預(yù)算中指撥經(jīng)費(fèi)來鼓勵(lì)和擴(kuò)大這類活動(dòng)，因?yàn)閷?duì)大會(huì)操縱者來說，這沒有什么直接收益。對(duì)于到日內(nèi)瓦以外的地方去舉行會(huì)議的問題，大會(huì)也表現(xiàn)出了同樣的吝嗇。一般說來，會(huì)議應(yīng)該在總部舉行，但是偶爾在各國(guó)的各種中心地點(diǎn)舉行會(huì)議在許多方面都有重大價(jià)值。在最初的幾年以后，大會(huì)便很少到其他地方去開會(huì)了，因?yàn)榇髸?huì)方面堅(jiān)持，邀請(qǐng)國(guó)聯(lián)的任何委員或會(huì)議在該國(guó)首都開會(huì)的國(guó)家必須首先同意償付一切額外費(fèi)用。同樣，國(guó)聯(lián)一直到1937年才開始擔(dān)負(fù)但澤高級(jí)專員的薪金和費(fèi)用，在這以前，這項(xiàng)薪金和費(fèi)用是由但澤和波蘭分擔(dān)的，因而使行政院的代表常常受到它要負(fù)責(zé)解決其爭(zhēng)端的有關(guān)雙方的侮辱性攻擊。

總結(jié)說來，這樣的規(guī)定最終造成了兩種后果，第一是國(guó)聯(lián)不得不受制于出資國(guó)家的條件和要求，從而影響其權(quán)威性和公平性，第二是對(duì)弱小國(guó)家不公平，因?yàn)檫@些國(guó)家難以支付這樣的款項(xiàng)而失去了從國(guó)聯(lián)獲得幫助支持的機(jī)會(huì)。

除了以上所敘述的由于節(jié)約浪潮的影響，國(guó)際環(huán)境的逼迫等原因，另一個(gè)跟國(guó)聯(lián)財(cái)政困難有關(guān)的問題是各會(huì)員國(guó)承擔(dān)會(huì)費(fèi)的比例問題。盟約規(guī)定國(guó)聯(lián)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由各會(huì)員國(guó)按萬國(guó)郵政聯(lián)盟經(jīng)費(fèi)的分配比例負(fù)擔(dān)，但是萬國(guó)郵政聯(lián)盟一年預(yù)算只有三十萬法郎，所以各國(guó)分?jǐn)偟谋壤龘Q算出來差別并不大。而國(guó)聯(lián)預(yù)算則是萬國(guó)郵政聯(lián)盟經(jīng)費(fèi)的八十多倍甚至百倍，在如此大的數(shù)目下，各國(guó)分擔(dān)會(huì)費(fèi)差額就明顯增加。于是不得不擬定新的分配表，然而，根據(jù)新分配表繳款份額減少了的會(huì)員國(guó)理直氣壯地按新規(guī)定繳納，而根據(jù)新分配表繳款份額增加了的會(huì)員國(guó)則依據(jù)舊表繳納。因此國(guó)聯(lián)的會(huì)費(fèi)收繳本身就成問題，這也是造成國(guó)聯(lián)財(cái)政困難的原因之一。

因?yàn)樨?cái)政困難，國(guó)聯(lián)的種種行動(dòng)都受到制約，后人評(píng)析其失敗原因的時(shí)候，如果沒有看到國(guó)聯(lián)的這種窘境，那么其分析相對(duì)于國(guó)聯(lián)來說就難免有些許苛刻了。說國(guó)際聯(lián)盟生不逢時(shí)也好，說其軟弱也罷，都應(yīng)了中國(guó)那個(gè)詞“財(cái)大氣粗”，沒有錢的國(guó)聯(lián)如何維護(hù)世界和平？

這并不是給國(guó)聯(lián)沒有達(dá)成維護(hù)世界和平任務(wù)開脫責(zé)任，但是沒有經(jīng)費(fèi)確實(shí)是一個(gè)大問題。縱使國(guó)聯(lián)有著再偉大的行動(dòng)綱領(lǐng)，再詳盡的計(jì)劃，沒有財(cái)力支持都無濟(jì)于事。所以國(guó)聯(lián)的失敗應(yīng)該是在其建立之初就預(yù)定了的，因?yàn)榻⒅醯膰?guó)聯(lián)就沒有一個(gè)獨(dú)立的財(cái)政體系，沒有穩(wěn)定廣泛的財(cái)政來源。

國(guó)聯(lián)財(cái)政困境給當(dāng)今國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)就是：要保證財(cái)政來源，要維護(hù)財(cái)政支出的獨(dú)立性，從而維護(hù)國(guó)際行政、司法的獨(dú)立性與威信。

[1]阮桂春：《淺析國(guó)際聯(lián)盟失敗的原因》，載于《考試周刊》2008年第1期.

[2]陳旭東：《對(duì)國(guó)際聯(lián)盟的再認(rèn)識(shí)》，載于《世界歷史》1989年第2期.

[3]華爾脫斯：《國(guó)際聯(lián)盟史》上卷，商務(wù)印書館1964年版.

[4]王啟華譯：《李頓赴華調(diào)查中國(guó)事件期間日記》，載于2002年4月《民國(guó)檔案》.

[5]華爾脫斯：《國(guó)際聯(lián)盟史》上卷，商務(wù)印書館1964年版.