完善新型農村養老保險制度的幾點建議

崔付榮

（周口師范學院公理部 河南 周口 466000）

一、我國新型農村養老保險制度建設的概況

農村養老保險是社會保險的一個重要組成部分，它是指我國農村戶口人員 (包括鄉鎮企業職工)支付一定的勞動所得，在年老喪失勞動能力后獲得國家和社會的幫助，享受一定的養老金，用以保障衣、食等基本生活需要的一種社會保險制度，它的根本目的就是為了解決農村老人的晚年生活問題。自從1991年我國開始實施農村養老保險改革試點之后，農村養老保險從無到有再到初具規模，可以說已經取得了很大的進步，目前我國農村養老保險的主要保障方式有：家庭養老、土地保障養老、農村社區養老、商業養老保險、五保戶制度等，其中家庭養老、土地保障養老是傳統的也是主要的農民養老方式。但是隨著經濟的發展，鄉鎮企業的突起，這些傳統的養老保障功能正在弱化，農村老年人的晚年生活保障令人十分擔憂。

我國的農村養老保險制度建設起步于上個世紀80年代，到今天已經走過了20多年的歷史。這段歷程又可以大致分為四個階段：第一階段是從1986年至1992年，為早期農村養老保險制度的試點階段；第二階段是從1992年至1998年，為早期農村養老保險制度試點的推廣階段；第三階段是1998年至2003年，為早期農村養老保險制度的衰退階段；第四階段為2003年至今，為新型農村養老保險制度的探索試點階段。也就是說，從1986年至2003年，為我國的早期農村養老保險制度探索階段，探索的結果是陷入了僵局、歸于失敗，從2003年開始，我國又開始了新型農村養老保險制度的探索階段，這一新型農村養老保險制度是在蘇州、上海等一些經濟發達的地區首先開展起來的，已經取得了良好的效果，但是至今仍然處于局部的、早期試點的探索階段，還沒有發展成全國性的政策試點。

二、我國新型農村養老保險制度建設存在的問題

（一）嚴重缺乏資金保障

按照《縣級農村社會養老保險基本方案》的規定，我國農村社會養老保險堅持以“個人交納為主、集體補助為輔，國家予政策扶持"為基本的籌資原則，但實際上大部分地區農民參加養老保險并無任何國家的補助和補貼，我國農村養老保險制度的資金實質上主要來源于集體和個人兩種渠道。而在現實生活中，絕大多數農村的集體組織由于受困于資金緊張局面而無力對農村養老保險給予補助；同時，農民收入在我國整個社會中來看還屬于低收入群體，他們用于眼下生產和生活資料方面的資金往往都會面臨困難，哪有多余的“閑錢”來參加養老保險呢？所以，綜合這兩種農村養老保險制度的主要資金來源渠道，集體組織和農民個人都沒有、也不愿意花費多余的錢來參加養老保險，這導致我國農村養老保險制度的資金嚴重匱乏。

（二）資金的管理和使用不夠科學、規范

世界上很多國家對社會保障基金一般都是采用征繳、保管和使用三分離的方法，以保證養老保險金的安全性和能夠繼續保值升值。而在我們中國，絕大多數地方的養老保險基金都是由當地民政部門一手征繳、保管和使用的，并且又沒有相應的監督部門進行監管，所以民政部門和當地政府擠占、挪用甚至侵吞、浪費農村養老保險基金的現象比較嚴重，使農民對參與養老保險失去了信任。

（三）農村養老保險基金難以實現保值、增值，嚴重影響了農民的參保積極性

根據《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，農村社會養老保險基金以縣單位統一管理，縣(市)農村社會養老保險機構，在指定的專業銀行設立農村養老保險基金專戶，專賬專管，專款專用。保費只能用于購買國家財政發行的利率債券和存入銀行獲得利息收入以實現保值增值，為避免風險，農村養老保險金不能直接用于投資。但事實上，自從1996年以來，我國銀行的存款利率一直都比較低，再考慮這些年以來的通貨膨脹因素，農村養老保險基金利用銀行利息來獲得保險金的收益其實很低，甚至可以說已經出現了縮水貶值，這種狀況嚴重影響了農民參加社會養老保險制度目的的實現——保障農民年老喪失勞動能力以后生活需要上的資金供給，所以也就嚴重影響了農民的參保積極性。

（四）家庭養老負擔過重

在我國傳統的農村家庭生活中，老年人子女眾多，所以晚年養老會有充分的保障。而隨著上個世紀八十年代我國計劃生育政策的實行，使得農村的家庭規模越來越朝著小型化發展，尤其是獨生子女家庭的增多，意味著一對夫妻要贍養四位老人，這無論從經濟上還是從時間、精力上來看，對農村的年輕子女都會是一個很大的挑戰。特別是一些家庭貧困的農戶，子女養老力不從心，或者出現不孝子女拒絕贍養老人、對老人生活不聞不問、甚至虐待遺棄老人……所以說獨生子女家庭養老負擔的增重，將會對老年人的晚年幸福生活帶來很大的威脅。

另外，目前我國很多農村地區出現大量的農民子女紛紛涌向城市謀生的現象，這些年輕人在外打工，雖然能為農村家庭的經濟收入帶來較大改觀，但是也給農村老年人的養老問題帶了負面后果，因為大量的老弱病殘老人留守家里，不僅平時的日常生活缺乏照料，而且遇到意外、生病時，老人們飽受的委屈和折磨會更多。……

三、完善新型農村養老保險制度的幾點建議

（一）拓寬養老保險基金的來源

首先，在養老保險基金的來源上，要切實履行國家、集體和個人三方共同籌資的原則。要通過各種宣傳，動員農民積極參與投保并且提高參保的資金投入檔次；要落實集體補助的發放并提高集體補助在保險基金中所占的比重；要加大政府的扶持力度，尤其應當加大政府在資金支持方面的責任。

其次，要開拓其他渠道來增加養老基金的來源。對此，借鑒世界上其他國家在這方面的一些成功做法，筆者建議：

一是發行農村養老保險債券。通過發行農村養老保險債券，將社會上的部分閑散資金集中起來，在一定時期內讓渡給國家使用，以此緩解壓力過重的農村養老保險資金來源問題。

二是發行社會保障彩票。隨著經濟的發展以及人們收入水平的提高，老百姓對彩票的認知度也越來越高，其熱衷程度可以從體育彩票及福利彩票的出售中略見一斑，而福利彩票所籌措的資金盡管也是用于社會保障，但其使用范圍比較狹小，僅限于社會保障中的福利事業。因此，各級地方政府可以考慮發行農村社會保障彩票，將所籌措的部分資金用于農村社會養老保險支出。

三是申請政策性調節貸款。即由農村社會養老保險基金的管理機構——民政部門，向中央銀行申請政策

性調節貸款，以暫時彌補養老保險基金支出的缺口，等資金周轉過來時再以其投資收益予以低利返還。這種政策性調節貸款不以盈利為目的，利率較低，具有政府扶持的性質。

四是爭取國際金融機構貸款。國際金融機構的貸款不以盈利為目的，具有援助的性質，利率較低，期限較長，但手續往往非常嚴格。國家可以考慮爭取申請到國際金融機構的貸款，并將申請到的部分貨款作為農村養老保險基金的資金投入。

（二）規范農村養老保險基金的管理和監督

首先，根據國外的一些成功做法及我國的實際國情，筆者認為，我國農村養老保險基金采取政府部門一手征繳、保管和使用的方式非常不妥，我國應當盡快建立征繳、保管和使用三分離的養老保險基金管理體制。

其次，應當強化對農村社會養老保險基金投資的監督管理。可以考慮設立專門的農村養老保險基金投資監管機構，對養老保險金的征繳、保管、投資、收益處分等環節進行嚴格監督，以防養老保險金被擠占、挪用或貪污、浪費。

（三）開發多種方式的投資，確保養老保險基金的保值增值

由于農村養老保險基金的周期性較長，涉及面較廣，如果民政部門所收繳的養老金長期不能增值，甚至發生了貶值，就很難保證將來養老金的給付能力，并且影響養老金的信譽、打擊農民的參保積極性。因此，必須要通過各種途徑來使養老金保持增值。對此，今后我們應當降低農村養老保險基金在銀行存款中的比例，轉向開發其他一些投資、收益方式，例如：1.投資于房地產行業。因為房地產對資金的需求量很大、周期較長、價格一路看漲，所以把小部分保險基金投資于房地產業可以使保險金以較小的風險獲得較大的收益。2.投資于政府債券。目前有不少地方政府的資金出現嚴重短缺狀況，為了搞工程、搞基礎設施建設，各地政府不得不以高利率為代價向外借款、發行債券。對此，筆者建議可以把部分養老基金用于購買政府債券，這樣一方面緩解了地方政府資金緊張的局面，另一方面又可以使養老基金獲得穩定、可靠的收益。3.設立農村養老保險基金管理公司，專門負責保險基金的投資和使用，以使保險基金保值、增值，但養老保險金的收取、核算、給付等工作應當由其他機構而非該公司負責。

總之，農村養老保險基金的投資方式要根據經濟發展狀況不斷進行創新和調整，在安全性、流動性和收益性三個原則之間尋求最佳組合，以確保農村養老保險基金的保值增值，從而保障投保農民的利益不受損失。

（四）堅持和完善家庭養老保險

首先，加強對農村進行道德宣傳教育。封建思想的瓦解同時也使傳統的家庭倫理道德功能逐步弱化，所以在廣大的農村地區，尊重老人、孝敬老人的意識越來越薄弱，導致農村老人晚年生活不僅缺乏子女的關懷、照顧和經濟上的補貼，甚至還會遭受兒子、媳婦的虐待、遺棄。所以必須通過各種形式和途徑來加大對農民道德思想的教育和引導，宣傳年輕人要樹立敬老、養老的思想意識，加強對老年人這一弱勢群體的生活保護。

其次，通過法律來保障老年人的晚年養老問題。在今天的社會主義市場經濟建設大潮中，傳統的家庭倫理道德受到很大的沖擊，僅靠年輕人的自覺意識來實現農村的家庭養老功能是遠遠不夠的，還需要建立、健全保障老年人權益的法律法規，來強制性要求年輕人履行贍養老人的義務。為此，筆者建議：在農村深入進行關于《中華人民共和國老年人權益保障法》等法律的普法教育，增強農民的法律意識；在農村設立老年人權益保護法律援助中心，對歧視、虐待、遺棄和不孝敬老人的違法行為要給予相應的制裁，以鞭策其及時糾正；可以在農村試行推廣家庭贍養協議書，根據每個家庭的經濟條件和實際情況，在協議書中詳細規定子女孝敬、贍養老人的一些義務（包括經濟補貼、生活照料、疾病護理……），并由集體出面建立獎懲制度等。

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