切實抓好基本農田保護與耕地質量管理迫在眉睫*

郭曉利

(內蒙古大學生命科學院,內蒙古 呼和浩特 010019)

1 實施基本農田保護是我國經濟和社會可持續發展的必然要求

我國人多地少,耕地資源十分貧乏,這一基本國情決定了我們必須拿出硬措施來保護耕地。根據土地利用現狀詳查匯總數(國土資源部1999年公布)我國人均占有耕地僅有0.117hm2為世界人均數0.25hm2的47%。其中大于0.13hm2的有12個省,小于 0.067hm2的除 4個直轄市外,還有湖南、浙江、廣東、福建5個省。而低于聯合國糧農組織所確定的人均耕地0.05hm2的臨界值的區縣達6669個,占全國區縣總數的23.7%,其中低于0.03hm2的區縣達463個,有些區縣的人均耕地只有0.013～0.02hm2,而且隨著我國人口的繼續增長,人均占用耕地量將不斷下降,人地矛盾將進一步加劇。

預計到2020年中國人口將達15億,城鎮化水平接近50%,城鎮人口在7億以上,而耕地將減少到1.2億hm2；2050年中國經濟將達到中等發達國家水平,人口為16億,城鎮化水平60%,耕地將進一步減少到1.13億hm2,此后將逐步穩定。因此,有關研究認為,目前我國基本農田保護應該達到1.2億hm2的規模,而且與此同時,還必須采取各種開源節流措施,如土地整理、復墾、宜農荒地開發等,才可以基本維持到2020年的耕地總量平衡,而后逐步穩定到2050年。這就是我國基本農田保護的戰略目標。

另一方面,在現有耕地中,高產穩產田占不到1/3,而中低產田卻在2/3以上。同時,由于環境污染,水土流失等原因,耕地的總體質量還在不斷下降。此外,隨著國民經濟持續高速增長,各項建設占用耕地的問題越來越突出,而且占用的往往都是城市周圍的優質耕地,造成優良耕地面積的不斷減少。因此,嚴格控制耕地占用,對我們賴以生存的基本農田保質保量地給予特殊保護,是當前一項十分緊迫、至關重要的任務。必須落實“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切實保護耕地”的基本國策。

2 切實制定基本農田保護區規劃是鑒定人依法保護農田的必要途徑

基本農田保護區,是指國家及各級地方政府根據自然社會和經濟條件,按照對人口、農產品生產水平、建設用地發展趨勢的預測,對需要實行特殊保護的耕地依照法定程序劃定的區域。劃入基本農田保護區內的耕地,就是基本農田。

基本農田保護區應在區域土地利用總體規劃的基礎上進行,基本農田保護區規劃的目的就是通過劃定基本農田區實現農用地的農業利用與非農業利用之間的協調關系,嚴格控制非農業設施占用耕地的規模和速度,從而保障土地利用的滿足“一要吃飯,二要建設”的長遠目標。因此,它從自然、社會和經濟條件出發,提出本地區規劃年內農產品需求量、耕地需求量及各類建設用地數量,確定基本農田保護目標,采用規劃區的形式,對耕地進行定量、定位、定時、定質,并運用行政、法律和經濟的手段,把基本農田保護起來。

3 加強耕地質量管理是現有耕地保護的有效措施

基本農田保護的另一重要方面是對耕地進行質量管理,相對于耕地數量上的保護和控制而言,耕地質量的保護與管理工作目前還遠沒有引起人們的足夠重視,而耕地質量則是決定土地生產力的物質基礎,它包括耕地地力狀況和耕地環境狀況2個方面。由于受眾多自然與人為因素的影響,利用耕地質量從總體上來說是明顯偏低的,據農業部統計,全國約有一半以上的農田處于貧瘠狀態,在現有耕地中,土地較為平整,土層深厚,水分供排良好,土壤肥沃且無明顯障礙因素的高產穩產農田不足耕地總面積的1/4。出現耕地質量總體下降的主要原因有4種情況:

3.1 由于受某些社會與經濟因素(如土地制度、投入產出等)的影響,在耕地利用過程中缺乏對耕地的有效保護措施,甚至存在著破壞耕地資源的行為,導致耕地質量退化嚴重,包括耕地土壤貧瘠化,土壤性質惡化,水土流失、沙化、次生鹽漬化等。

3.2 城市垃圾、工業“三廢”、施用過量的農藥化肥等造成耕地環境污染嚴重。

3.3 復墾的耕地和新增耕地的肥力水平遠不及被占用耕地的肥力水平。

3.4 城中村改造,把城市當中優質的園地變為高樓大廈。

基于以上原因,今后我國的耕地保護工作必須全面實施數量與質量保護同等重要的戰略。首先,應進一步完善土地利用的有關法律、法規和條例,切實做到有法可依的同時。加大對地方政府的監管力度,確保“有法必依,執法必嚴,違法必究”。其次,要在目前耕地經濟分析體系中增加耕地質量指標的內容,建立并完善中國耕地質量的動態監測系統,從而有效地掌握我國耕地變化的數量和質量狀況,為基本農田保護工作的順利實施提供科學依據。

〔1〕陳利根.土地法學〔M〕.北京:中國農業出版社,2002.〔2〕劉黎明.土地資源學〔M〕.北京:中國農業出版社,2007.

〔3〕黃華明.建設用地管理〔M〕.北京:中國大地出版社,2004.