基于案例分析的我國檔案信息公開調查

□張江珊

《政府信息公開條例》正式頒布已逾兩年，檔案部門正在經歷檔案信息的主動公開向依申請公開轉變的歷程。2008－2009年發生了多起檔案信息公開案件，其間暴露出的很多問題，值得我們深思?！巴该髦袊W”上記錄的各個案例均是以新聞媒體報道的原始出處作為信息來源，反映的情況相對比較真實、準確。因此，筆者以“透明中國網”的“案件追蹤”欄目作為搜索來源對有關案例進行統計和分析，對我國檔案信息公開的現狀加以研究。依筆者的統計，截止2010年5月31日，此欄目共有739條報道記錄，與檔案信息公開有關的案件就有16起之多。①尤其令人矚目的是，這些案件多是以各地發生的“政府信息公開第一案”為名的。本文以這些檔案信息公開案件作為統計樣本，對檔案信息公開現狀進行調查分析。

一、檔案信息公開案件“訴因”分析

首先，公開程序不健全是檔案信息公開案件發生的重要原因。我國《檔案法》未規定檔案館回應答復的時限，檔案館目前還沒有統一的答復時間標準。一些地方單行法規則給出了答復時間標準，例如上海市規定檔案館須在10個工作日內作出答復。機關檔案室對答復時間標準一般是按照《政府信息公開條例》的規定進行的，也即法定15個工作日內予以答復，特殊情況下可以30個工作日內進行答復。作為本文分析對象的16個案例，依法答復的有6件，包括上海董銘案、清華女生案、律所訴市政局案、嘉興7農婦案、北京市民訴房管局案及石家莊市民查工商檔案案，占38%；法定時間內未作任何答復的有5件，占31%；因報道不詳，是否作出答復不明的有5件，占31%。

是否公開檔案信息，檔案部門需和政府職能部門協商，甚至需向當地最高人民政府匯報。由于協調機制不夠流暢，在不斷往復的協調匯報“內耗”中，拖延了受理時間，錯過了法定的答復期，從而造成了響應答復時間過慢的狀況，引起了一些訴訟案件的發生。比如“，重慶審理首例政府信息公開不作為案”，如果當地社保局能及時在15個工作日內對曹某申請公開工資檔案的要求進行答復，則這起訴訟案完全可以避免。②

其次，公開公眾依法申請的檔案信息率極低是訴訟案發生的基本原因。上述很多案件的發生都是因為檔案機構拒絕向公眾公開申請的檔案信息。在此，我們把案件分為完全不公開答復引起的訴訟案、檔案信息不存在引起的訴訟案、因形式瑕疵引發的訴訟案、作出依法不公開檔案信息引起的訴訟案。除去“首起狀告政府信息公開的行政案件原告敗訴”“、記者體驗行賄黑名單查詢”兩案，在上述14起案件中，完全不公開答復引起的訴訟案有11件，占79%；檔案信息不存在引起的訴訟案2件，占14%；因形式瑕疵引發的訴訟案1件，占7%。而且檔案機構拒絕公開檔案信息的理由也呈多元化格局：“信息公開第一案的陽光效應”一案以董銘不屬法定公開主體為由拒絕公開③“；清華女生積案緣何懸而又懸”一案直接不出具拒絕公開的理由④；“拆遷預算能公開嗎？——一位‘拆遷’律師的維權之路”一案以商業秘密為由拒絕公開⑤；“公民申請公開512死亡學生名單及林昭檔案”一案以國家秘密為由拒絕公開⑥；“記者親歷信息不公開”一案以需公檢法機關立案為由拒絕公開⑦“；河南省首例政府信息公開案調查”一案先以檔案不對個人為由拒絕，后以國家秘密為由拒絕⑧“；我為什么不能查閱自己的房產檔案”一案未出具拒絕公開的理由⑨；“律師查檔案被拒上告法庭，一審判決行政方敗訴”一案并未出具明確拒絕公開的理由⑩“，公房資料列入密件引發訴訟，職能部門集體旁聽”一案以保密資料為由拒絕公開?；“北京法院受理第一起信息公開案件，市民訴房管局請示公開房產檔案”也未出具明確拒絕公開的理由?；“為知情權律所訴市政局”一案亦是以商業秘密為由拒絕公開?。

根據表1，真正對公民申請進行回復的只有3件，也即作出檔案信息不存在答復的2件和形式瑕疵答復的1件，而作出檔案信息不存在答復的“嘉興7名農婦要求政府信息公開宅基地信息獲準”?和“工商局被判違法，但公開檔案已無法實現”?兩件案件在事實上并未公開檔案，只有“重慶審理首例政府信息公開不作為案”以口頭方式公開工資檔案信息。若以此14宗案件為基數，檔案信息的公開率只有7%，這種極低的檔案信息公開率是近兩年來檔案信息公開訴訟案件高發的最基本、最直接的原因，也反應了近年來檔案部門的公開意識和觀念并未因《政府信息公開條例》的頒布與實施而發生實質性的轉變。公民檔案信息權利的保障仍需時日，今后社會公眾和檔案機構雙方主體關于公開于否的博弈仍將繼續。

表（1）：檔案信息公開申請答復理由表

在完全不公開的檔案信息公開訴訟案件中，筆者注意到，以國家秘密為由拒絕公開的案件有2件，占14%；以商業秘密為由拒絕公開的案件有2件，占14%；以保密資料為由拒絕公開的案件有1件，占7%。共計5件，占35%，超過了檔案信息公開案件的三分之一。這種情況表明：由于檔案信息公開立法中對保密檔案信息的豁免公開，國家秘密和商業秘密等在事實上已經成為檔案部門拒絕公開檔案信息的常用借口，這對于檔案信息公開工作十分不利。可見，在立法中明確規定豁免公開檔案信息的理由是十分必要和迫切的。

二、檔案信息公開案件反映的公眾檔案信息需求分析

作為研究對象的16個案例中，申請公開的檔案信息類型分別為：（1）有6個案件申請公開的是房產檔案信息，占38%；（2）有2宗案例涉及的是城市規劃檔案信息，占12%；（3）有2宗案例涉及的是工商登記檔案信息，占12%；（4）其它檔案信息類型的案例共6宗，占38%。涉及的檔案信息公開類型分別是：工資檔案信息、拆遷預算檔案信息、婚姻檔案信息?、刑事檔案信息、教育類檔案信息以及行賄檔案信息?。

從上述案件檔案信息公開類型的統計數據上看，目前我國檔案信息公開呈現以下趨勢：第一，社會公眾申請公開檔案信息的基本動力主要來自于社會生活的現實需要，而非出自于民主政治、參政、議政的需要；同時，與社會公眾的社會生活需求關系越緊密，檔案信息公開的要求就越多，越容易發生訴訟。目前，社會公眾對房地產檔案、工商檔案以及其它與社會福利相關的檔案信息關注更為密切，而檔案信息公開正是社會公眾維護自己權利的重要工具。因此，在今后相當長一段時間內，我國社會公眾的檔案信息需求主要是生活需求實用型，而非民主政治參與型。第二，訴訟案件表現出的公眾檔案信息需求具有鮮明的時代特征。當前，住房問題可說是中國社會矛盾的焦點問題，與此現象相對應的即是房地產檔案信息需求獨占鰲頭，房地產檔案訴訟發生率最高。第三，盡管房地產檔案信息公開的訴訟案件相對較多，但是整體檔案信息公開訴訟案件表現出的檔案信息需求仍然具有較為顯著的多元化特征。不僅出現了要求公開刑事檔案的“清華女生案”，還出現了要求公開工資檔案信息的“重慶首例政府信息公開案”，以及要求公開工商登記檔案信息以及城市規劃檔案信息等。第四，可以預期的是，隨著社會公眾生活水平的提高和人們參政意識的增強，今后對生活需求實用型的檔案信息需求將會逐漸降低，民主政治類的檔案信息需求將會越來越多，這會成為今后檔案信息公開案件的高發區。

三、檔案信息公開案件申請人類型分析

在上述16起案件中，除去被告申請人是組織機構律師事務所的案件外，其它的15起案件原告申請人均是個人。原告申請人是市民的有10件，占62%；原告申請人是農民的有1件，占6%；原告申請人是法律人士的有2件；申請人為記者的有2件。這些案件中，除“記者親歷信息不公開”、“河南省首例政府信息公開案調查”、“公民申請公開512地震死亡學生名單與林昭檔案”、“記者體驗行賄黑名單查詢”四案外，原告或申請人均與所申請公開的檔案信息有直接利害關系。雖然公民與所申請公開的檔案信息內容并無直接利害關系，但在我國檔案信息公開的現階段，卻具有很大的法治標本意義。

原告分析情況表明：第一，我國社會結構化程度比較低，公眾的利益表達與訴求機制尚未形成。因此，在訴訟案件中，個人化程度非常之高，也使得相同或類似的房地產檔案信息公開案件司法裁判結果不一致，嚴重影響了法律的尊嚴。第二，我國城市人口與農村人口之比不到1:2，但市民與農民申請公開的比例卻是10:1，這種落差表明，檔案信息需求與社會生活需求成正比。社會生活需求的狀態必然帶動檔案信息需求的發展，農民對檔案信息需求度不高的一個重要原因即是社會生活導致的檔案信息需求動力不足。第三，上述16起案例中，有4起案例原告或申請人與所申請公開的檔案信息無明顯利害關系，占25%，但正是這些檔案信息公開案，讓我們欣喜地看到中國公眾正在邁出檔案信息公開公益訴訟的第一步。它是中國社會公眾的檔案信息需求從生活實用型向民主政治參與型轉變的一個小小信號，對檔案信息公開具有重要的推動作用。

表（2）：檔案信息公開申請人類型情況表

四、檔案信息公開案件被申請主體分析

我國檔案機構分為公共檔案館和基層檔案機構，而公共檔案館又分為國家檔案館和專業檔案館，基層檔案機構則又分為企、事業單位檔案館及檔案室。本文統計的檔案信息公開案例，已經從一定層面上又客觀地反應了被申請主體的分布情況：所有案例中，“拆遷預算能公開嗎？”涉及的是杭州市檔案館，“512地震死亡學生名單與林昭檔案”涉及的是上海市檔案館。因此，被申請主體為國家檔案館的2件，占13%；專業檔案館的1件，也即河南省首例政府信息公開案所訴及的城建檔案館，占6%；企、事業檔案檔案館的為0件；而機關檔案室的則有13件，占81%。

表（3）：檔案信息公開被申請主體類型情況表

根據被申請主體的分析，我們可以得出我國檔案信息公開訴訟被申請主體或被告呈現“一多三少”的分布格局。具體而言：檔案信息公開訴訟案件的被申請主體主要集中在機關檔案室，而國家檔案館、專業檔案館則很少，企、事業檔案館基本沒有。這一方面表明機關檔案室中所藏的具有執行力的檔案信息是公眾申請公開的熱點，和公眾的社會生活密切度較高；檔案館中所藏的檔案信息因年代久遠，與公眾的社會生活相關度不夠密切，因此不會成為訴訟案件的高發區；另一方面也說明，機關檔案室檔案信息公開的要求急劇增加，這種情況與機關檔案室對檔案的保密審查以及公開披露能力極度不匹配。因此，如何提高機關檔案室檔案信息公開的能力與水平是今后檔案信息公開工作的一個重要環節。其二，從機關檔案室的被申請主體來看，在這類訴訟案件中，被告并非機關檔案室，而是機關檔案室中所藏的檔案非政府文件，不受《政府信息公開條例》的規范約束，但在行政管轄上卻又受機關的直接領導。機關檔案室檔案信息的公開立法尚不明確?？梢?，《檔案法》與《政府信息公開條例》的銜接與完善是檔案信息公開立法的一個重大課題。

五、檔案信息公開案件受理結果分析

在16起案例中，法院立案受理的有13件，占81%；不予受理的有2件，包括“記者親歷信息不公開案”、“記者體驗受賭黑名單查詢案”兩案，占13%；報道中對受理與否沒有進行交代的1件，“清華女生案”最終是否受理沒有詳細報道，占6%。另外，在這13起受理案件中，原告勝訴的2件，占15%；原告敗訴的7件，占54%；因報道不詳結果不明的4件，占31%。另外，河北王翠棉要求公開工商檔案雖然勝訴，但工商檔案原件無法找到，檔案信息公開的要求事實上失效了，只有重慶曹某要求公開工資檔案最終勝訴了。如果將結果報道不詳案件的勝訴率按照50%的機率預測，則原告的勝訴率最多也只是31%，不足案件總數的一半。

這種情況表明，由于外部壓力、檔案信息公開立法抵牾等背景因素，雖然檔案信息公開司法救濟已經起步，但訴訟結果遠不如人意。不可否認，目前我國檔案信息公開立法尚不完善，一些配套程序與制度缺失，至今《檔案法》尚未明確規定檔案信息公開的司法救濟制度、公開回應制度。雖然一些地方單行法規有此方面的規定，但并不能真正解決檔案信息公開面臨的困境。而一些標志性個案借助媒體的放大形成強烈的輿論，使司法機關的處境十分尷尬，很有可能造成司法公信力的下降。如河南省首例政府信息公開案，城建檔案館以國家秘密為由拒不公開停車規劃檔案，引起輿論的一片批評之聲，給司法帶來了非常負面的影響。這種情況下，我們要對檔案信息公開訴訟案件有一個清醒的認識：雖然訴訟結果不如人意，但司法程序已經開啟了大門，對檔案信息公開訴訟要持支持、呵護的態度，不能過多指責，否則不但不利于矛盾的解決，反而會使檔案信息公開變得更加困難。

《政府信息公開條例》正式實施兩年來，檔案部門經受了信息公開浪潮的洗禮，在公開方面取得了很大進步。然而，公民申請檔案信息公開卻屢屢遭遇尷尬。究其原因，主要在于立法準備不足，至今未有一部完善的規范檔案信息公開的法律，而作為利益沖突調節的司法救濟軟弱無力，這是公眾申請檔案信息公開大多被駁回的原因。另外，根據本文的調查結果我們不難看出，檔案部門的信息公開準備工作不容樂觀，一些檔案信息不能公開的原因是檔案信息因為丟失找不到了，而檔案部門的不公開或公開不及時并不能得到有力的懲處；尤其是檔案部門面對公眾的參與熱情時沒有意識到自己的真正位置，由于權力部門化、部門利益化等緣故，竭力避免公開檔案信息，使得公眾申請前后的心理落差過大，也擴大了公眾申請檔案信息不公開的負面影響。本文調查結果表明，檔案信息公開機制無力孤獨前行，它是一個系統化的工程，需要來自外部的公眾參與、法律、體制環境等多方面的改革，只有這樣，檔案信息公開才不會流于形式，成為無果之花。

參考注釋：

①案例追蹤，.http://www.chinatransparency.org，2010－05－31。

②左娟：《重慶審理首例政府信息公開不作為案》，《重慶商報》，2008年7月30日。

③沈穎：《信息公開第一案的陽光效應》，《南方周末》，2004年9月2日。

④姜海燕：《清華女生積案緣何懸而又懸》，《財經》，2009年 4月17日。

⑤王小喬：《拆遷預算能公開嗎？——一位“拆遷”律師的維權之路》，《南方周末》，2009年 2月25日。

⑥《公民申請公開512地震死亡學生名單與林昭檔案》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5b788e610100d0 pd.html，2010－03－01。

⑦蘇嶺：《記者親歷“信息不公開”》，《南方周末》，2008年 7月 10日

⑧李鈞德：《河南省首例政府信息公開案調查》，新華網http://news.sina.com.cn/c/2006-05-09/14588878 164s.shtml，2006－05－09。

⑨王亦君：《我為什么不能查閱自家的房產檔案》，《中國青年報》，2002年12月29日。

⑩滕斌：《律師查檔案被拒上告法庭一審判決行政方敗訴》，《三湘都市報》，2006年4月5日。

?劉秀浩：《公房資料列入密件引發訴訟，職能部門集體旁聽》，《東方早報》，2009年8月12日

?陳俊杰：《北京法院受理第一起信息公開案件，市民訴房管局請示公開房產檔案》，《新京報》，2008年6月19日。

?練情情：《知情權律所訴市政局》，《廣州日報》，2009年 1月21日。

?曾祥生：《嘉興7名農婦要求政府信息公開宅基地信息獲準》，《中國婦女報》，2008年 11月22日。

?李曙明：《工商局被判違法，但公開檔案已無法實現》，《檢察日報》，2009年10月21日。

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?黃祥晟、呂文濤：《記者體驗行賄黑名單查詢》，《信息日報》，2010年1月8日。