主體功能區新政

黃前柏

主體功能區規劃就是要解決這個現實問題:不同地區有不同的發展功能定位—強調尊重自然,強調增強國際競爭力。同時要通過多種途徑,解決不同區域的百姓生活質量存在較大差距的問題,人人能夠共享改革開放的成果,這樣的區域發展格局才是真正的和諧家園。

初春,陽光明媚,對于酷愛戶外運動的北京市市民老張來說,這個周末又是一個出行的好天氣。老張欣喜之余,也在琢磨:近幾年擾人的沙塵暴越來越少,那么是誰筑起了這道綠色的屏障?

答案就在于北京后花園——河北豐寧縣的退耕還林、大力治沙,換來了豐寧的青山綠水,也換來了北京的一片藍天。令人期待的是,以后將有越來越多的區域調整發展路徑,走向可持續發展。

6月12日,國務院常務會議審議并原則通過《全國主體功能區規劃》。根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力,統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局,確定不同區域主體功能,并據此明確開發方向和政策,推進形成主體功能區。

《規劃》在國家層面將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域。

區域規劃演變

主體功能區規劃的概念最早形成于2006年,推進形成主體功能區是“十一五”規劃綱要的重要內容。歷時四年,總算在“十一五”收官之年出臺。

樊杰,中國科學院地理科學與資源研究所研究員,國家發改委“主體功能區規劃方案研制”課題組負責人,經歷了主體功能區規劃的整個過程。鑒于《規劃》出臺時間之久,他認為,除了空間規劃的編制本身需要一定時間外,新規劃已經打破過去的行政區規劃體制,以及以行業、產品、計劃為形態的規劃,相應社會體制的轉型、配套體制的改革等都需要一定時間。

“不謀萬世者,不足謀一時;不謀全局者,不足謀一域”。區域問題若不能協調發展,整個國家的競爭力就難以提升。

在我國正式啟動“主體功能區發展規劃戰略研制”之前,“西部大開發”、“東北振興”、“中部崛起”等區域發展規劃已經實施,這與主體功能區發展規劃之間又是一種什么關系?

“我國區域發展理念是一個不斷摸索、不斷完善的過程。這些區域板塊戰略的提法,時代性特點突出,但是政策和戰略缺乏長期性、穩定性?！狈苷J為,事實上,我國一直缺乏一個更具前瞻性和戰略性空間布局的總體規劃,這樣導致每一屆政府都有自己的判斷,區域規劃也處于不斷調整的過程中,造成很大的調整代價。如果有一個長遠的規劃,比如說50年—100年的藍圖,那么每一屆政府只是在這個長遠框架下去做下一階段工作。

目前來看,對于區域規劃,政府已經明確了“兩個轉型”。一是從過去更多的把國家作為一個整體的發展目標(發展目標又主要表現為經濟增長目標),轉型為現在更多地考慮根據各個區域自身條件確定不同的發展模式。在推進國家總體發展目標實現的同時,承認不同區域應該發揮不同作用、選擇不同的發展道路,并據此制定出符合當地發展條件的發展目標。

二是區域發展更加強調時代性和前瞻性,更多考慮不同區域間如何發展,通過合理的補償方案和協調機制,使按照國家不同功能定位發展而經濟受益不同的區域,能夠協調均衡和諧的發展。

樊杰闡述,主體功能區分為兩級,一個是國家級的,比如三江源的治理,由國家重點投資,重點建設。另一個是國家要求各個省也要編制出功能區規劃,每個省根據自己的實際情況,制定發展戰略和規劃。市縣政府不再劃分主體功能區,而是要落實國家和省、自治區、直轄市對本市縣的主體功能定位,在此基礎上對本市縣轄區進行具體的功能區劃分。

“主體功能區不是包治百病,并非能解決區域的所有發展問題”中國社科院工業布局與區域經濟研究室主任魏后凱認為,因為主體功能區主要是強調空間管治,明確空間開發的紅線或藍線,而不是從幫助和扶持問題區域發展的角度出發。

利益博弈

“某種程度上來說,規劃過程就是一次利益調整和再分配過程。當進行理性層面的分析時,主體功能區規劃已經取得共識,然而規劃的編制和實施還是遇到體制上的障礙?！狈苷J為,沖突主要體現在三個方面:具體方案編制;配套政策的調整;規劃資源和規劃體系重新整合過程中,權力職責的重新分配所引起的敏感性和爭奪。

他坦承,規劃過程中就有一些地方托關系,希望不被劃入禁止開發區或者限制開發區。

一位西部縣官員就表示了他的擔心:現在正是這個縣加快發展的好時機,如果一旦被劃入限制開發區,很多政策將會改變,發展方式也會有較大不同。

主體功能區規劃實質上是中央和地方發展權的博弈。曾經有一個詰問很受關注:“難道云南的老百姓只有為北京、上海的游客唱歌跳舞的權利?”

對于地方“發展權”,樊杰有著自己的認識。首先對“發展”要樹立正確的理念,區域發展規劃要堅持以人為本,各地應該有發展權,生活在我國不同區域的人民都應當有享受基本生活質量大體相等的權利。

但如果地方不顧及資源環境承載能力,盲目追求經濟增長而付出昂貴代價,很不值得。長期以來,很多地方把追求GDP的增長作為核心戰略,導致各個地區并沒有選擇一個合理的、差異化的發展模式和發展道路。

主體功能區規劃就是要解決這個現實問題:不同地區有不同的發展功能定位——強調尊重自然,強調增強國際競爭力,同時要通過多種途徑,解決不同區域的百姓生活質量存在較大差距的問題。人人能夠共享改革開放的成果,這樣的區域發展格局才是真正的和諧家園。

值得欣慰的是,很多地方對于“發展權”已經有了客觀、理性的認識。上述西部縣官員坦承:“憑良心講,我們只能走生態發展的道路,這是我們的比較優勢,雖然眼前來看,我們犧牲了一些經濟利益,但從長遠來看,是具有可持續發展的。”

在長期的調研過程中,樊杰發現主體功能區在利益分配的需求上也呈現出差異化。

有一些地方積極要求多劃重點開發區,也有一些地方則希望多劃限制開發區。目標都是爭取更多的發展機會。不過,共同的一點是,在重點開發區上,每個省都希望至少有一塊“國字招牌”。

另外,相比東部,中西部對重點開發區的要求也并不一定更強烈。中西部深知自身的開發條件,而東部普遍具有重點開發的條件,在要求有一個重點開發區上,大家是持平的;在要求一個省有更多的重點開發區上,應該說東部比中西部更強烈。

“既要給優化開發、重點開發區,設置開發強度的‘天花板,又要禁止和限制開發區域在履行其主體功能區的同時,實現‘不開發的發展、‘不開發的富?！蔽汉髣P認為。

打破GDP崇拜

有門戶網站做過調查:對于落實主體功能區規劃最關鍵的問題是什么?結果顯示位列第一的是,56%的人選擇應該建立一套有差別化的政府績效考核指標,不應該再盲目追求GDP。

長期以來,在我國很多地方經濟社會發展都以追求GDP增長為核心發展觀。不顧自身資源環境承載能力、區域分工條件和比較優勢,盲目追求經濟發展,很多地區為此付出沉重代價。

有專家指出,要落實主體功能區規劃,政府績效考核指標將是最重要的指揮棒。地方政府作為具有相對獨立利益的主體,在政府績效考核指標體系沒有改變的情況下,追求GDP的增長仍然是其工作的重點,導致構建主體功能區規劃的動力不足。

比如廣東河源市被劃分為限制開發區,河源市政府隨即調整官員考核新方案,做出有益探索?？己藘热莅ㄆ邆€方面,分別為經濟、政治、文化、社會、黨的建設、平安建設、生態建設。其中,生態建設的權重被提高到了14.8%,僅位居經濟和社會建設之后,排名第三。

“什么時候關注生態、關注環境成為官員的游戲規則,什么時候就是真正實現主體功能區初衷的時候。”一位地方政府官員的解讀意味深長。

原有的行政規劃也是主體功能區建設中需要努力突破的地方。開發模式由以行政區劃為界限,轉向以功能定位為導向,這是兩種不同的體制。行政區經濟就是各級政府按行政區來組織經濟活動,這是我國區域經濟發展最重要的特征之一,而功能區經濟則是按照市場規律自然發展的一種經濟組織模式。主體功能區的劃分則是依據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力。

兩者劃分的依據不同,主體功能區和行政區的范圍就不可能重合。一個市縣可能同時存在幾種功能區的類型,一個功能區也可能覆蓋多個地區。所以應該注重跨行政區域的共同利益,以更開放的思維來統籌好人口、產業和要素的合理流動和優化配置。

基本公共服務均等化

主體功能區建設的主要目標之一是實現不同地區基本公共服務均等化。但由于不同功能區的發展條件和發展定位不同,不同功能區的財政能力和提供公共服務的能力也存在差別。所以加大對限制開發區和禁止開發區的財政轉移支付和生態補償尤為重要。

在廣東省主體功能區規劃中,河源市被化為限制開發區,河源市市委書記陳建華曾在廣東省省委領導的一次調研中自曝“家底”:人均GDP僅為全省人均水平的1/3、財政自給率尚不足1/3、全省16個重點扶貧開發縣河源占了近1/3。

陳建華希望在生態發展區的政策下,省里能夠把山區的教育、交通基礎設施、環保設施、生態公益林建設四個方面的公共服務建設給承擔起來,這樣山區才能輕裝前進、科學發展。

財政部財政科學研究所所長賈康撰文指出,針對限制開發區可以實行支持—補償型財稅政策。限制開發區雖有一定開發空間但已不大,重點在加強生態修復和環境保護的區域。財稅政策應當對這類區域加大轉移支付的支持力度,并發展生態補償機制。

建立生態補償機制的財稅政策包括:一是縱向財政轉移支付政策。國家對重要生態功能區的生態補償,可認為是補償功能區因保護生態環境而犧牲經濟發展的機會成本。在今后的財政轉移支付改革中,可以增加生態功能區因子和現代化指數等因子,以便使中央對地方的財政轉移制服強化其生態補償功能。二是生態建設和保護性投資政策。主要適用于支付生態功能區因滿足更高的生態環境要求而付出的額外建設和保護的投資成本。三是地方同級政府的財政橫向轉移支付,適宜用于跨省界流域下游對上游、城市引用水源地和轄區由小流域上下游間的生態報償。四是稅費和專項資金。以優化改進的資源稅和適時征收必要的環境生態稅,并整合現有相關資金渠道,建立專項資金(基金)用于國家履行生態補償的責任和限制開發區內扶貧責任。

針對禁止開發區實行保障—補償性財稅政策。禁止開發區是依法設立的各類自然保護區,必須杜絕各種開發活動,但地方政府履行其管理職能仍然要發生一定的行政成本,其犧牲發展的機會成本要比限制開發區更高。對此類區域,財稅政策的重點是加大轉移支付,保障地方政府的運轉和基本公共服務,同時加大生態補償的力度。

主體功能區規劃的落實需要一系列的配套措施,它的形成階段將是一個相當漫長的過程。有權威人士下了一個判斷:“主體功能區真正形成之日,也就是中國全面進入小康社會之時?！?/p>