各地“踏步走”?

汪 飛

一年增加了0.16分,看似中國公共財政透明度增加了一點,事實上相對于滿分100分的評價標準,這是原地踏步,這是《2010年中國省級行政機關透明度排行榜》的調查結果。

這份榜單是上海財經大學公共政策中心發布的《2010中國財政透明度報告》的一部分,意欲通過政府主動公開花錢秘密的程度來評價政府透明度。

此報告是上海財大課題組歷經一年社會調查而完成的,是繼2009年之后第二次推出,每年一公示便引發熱議。

一年增加了0.16分

21.87分,這是《2010年中國省級行政機關透明度排行榜》中31省份的平均得分。和一年前相比,中國省級財政的透明度并沒有實質性的提高,僅比去年增加了0.16分,相比于滿分100分來說,這點進步幾可忽略不計。

《2010中國財政透明度報告》的編制方法,是上海財經大學的近百名師生,以普通公民的身份,向31個省、自治區、直轄市的信息公開辦公室和財政部門索取2007年度的113個本級財政決算信息,得到的信息越多,透明度評分越高。

按照《政府信息公開條例》,各級政府信息公開機構有提供這些信息的責任和義務。但在113個項目中,政府選擇主動公開的僅有10項,即使是提供信息最全面的福建省,仍然有40項信息無法獲得。

和2009年的“透明度報告”相比,今年的報告除了繼續公布《中國省級財政透明度排行榜》之外,又新增了《中國省級行政機關透明度排行榜》。這個排行榜對31個省、自治區、直轄市的11個部門機關的2007年省級行政收支及相關信息的透明度進行了評估,全國的整體評分平均只有3.24分。在341個受調查部門中,只有5%的部門主動公開其中的部分信息。

課題組牽頭人之一、上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小兵說,考察政府財政透明度可以有很多視角,比如全面性、具體性、及時性、規范性等。中國財政透明度報告所考察的只是最低的標準,就是能不能把信息周全地公布出來。

難以獲取的信息

2008年5月1日,《政府信息公開條例》正式實施,這也是劉小兵及其團隊調研中國省級財政透明度狀況的緣由。

從當年開始,課題組就用掛號信的方式,將調查大綱寄給了31個省的財政廳、社會保障部和國資委,但卻只有1/3的部門給了他們回復。

在拒絕他們的部門中,一部分會直接告訴課題組,自己沒有義務和責任去回答問題;還有部分則會給課題組來電或者郵件,在了解他們的調查目的是什么,其它省份的情況如何后,之后便沒有了音訊;還有一些部門則按照《信息公開條例》的要求,用官方口吻給課題組回函,但從來不直接回答調查大綱上的問題,只是讓課題組到一些指定網站上尋找。

但課題組很快就發現,網絡是他們獲取信息最少的地方,能在網上找到的內容,不會超過113個項目的10%。“政府的網站都很華麗,但實質性東西并不多。”調查組的學生李文思在自己的調查手記中寫道。他發現,如果是政府不愿意公布的消息,即使是在這樣一個信息爆炸的年代,你也是檢索不到的。

同樣的,即使是給他們回復的部門,回答也僅僅是最粗略的選項。部門預算項目、支出總分類項目、基金收入項目和轉移支付項目的平均得分率分別為36.3%、34.4%、19.7%和10.8%,而隨著問題細節的分解,信息透明度一路下降。

例如在政府資產負債項目上,除廣東省以外的各地區均未公開任何信息,得分率幾乎為0;單位預算項目這一類,則得分率甚至干脆全部為0。

該項目的前負責人,在今年“兩會”上炮轟“陽光財政還要300年”的全國政協委員、公共政策研究中心主任蔣洪教授打比方說,由于政府在財政信息上的不透明,這讓我們在檢索相關信息時感覺就好像得了白內障,似乎看到了什么,但總也看不清。“但這些問題又不是出在我們的眼睛上,而是觀察的對象上,政府提供的信息實在太有限了。”他認為。

項目越細越不公開

為了調查得更為深入,課題組在今年新增加了《2010中國省級行政支出透明度部門排行榜》,對31個省的11個行政單位的收支情況,用相同辦法進行調研,但這個結果更不理想,平均分數只有3.41分。而在調研過程中,他們遭受到的阻礙更大。

劉小兵說,為了計算行政單位的辦公成本,課題組會分別派出2名學生,到每個省市的各省級單位辦公樓進行測量,希望根據市價計算出辦公樓的價值。但這些省級單位,絕大部分都拒絕進入和拍照,學生們只好在圍墻外面用步測的方法。在各單位警戒比較高的新疆,有一個學生,還被當成危險分子關進了派出所,直到學校從上海傳真過去證明文件,才被放出。

很明顯的是,在財政透明度調查中,隨著調查項目的逐漸細分,或隨著調查所涉及的項目越來越敏感,項目的透明度便越來越差。整體而言,總量的信息公布相對較多,而結構的信息相對較少;粗的數據公布較多,而細的信息則提供較少。比如說,有關“津貼補貼”與“出國費”等項目的明細支出內容,基本上就沒有單位公開。

實際上,民眾最為關心的,除了政府對教育、醫療、社會保障等社會性公共產品的投入之外,恰恰就是政府開支在行政、管理費用方面的制度漏洞,公款吃喝、公費旅游等鋪張浪費的行為,才是造成公共財政和納稅人利益受損的最大因素。

這表明省級財政透明度仍然在低位水平徘徊,財政部門主動公布財政預算等項目的欲望并不強烈,離真正意義上的財政信息透明尚有較大的差距,劉小兵認為。

態度悄然在變化

兩年下來,課題組還發現了一些有趣的現象。首先是各省的得分差距明顯縮小;其次則是各省份的信息公開狀況開始高度相似。

2009年,福建以唯一達到及格線的61分領跑,但到2010年,福建提供的數據開始明顯減少,雖然還是第一,卻比去年整整低了10分。

“還有些省份,打電話來問了其它省的進展后,突然會給我們提供一些數據。”蔣洪說。這讓一些省份名次在最后時刻上升,而之前,這幾個省份都說好不給的。

課題組認為,這一現象實際上反映了在現有的財政透明度體制之下,各省既不愿充分公開信息、但又不甘排名太過落后的一種矛盾心態。而這種相互觀望、互通有無的心態,又導致了各省的信息公開狀況高度相似。

“我們覺得,這些現象的出現,至少說明了我們的努力是有效果的。”劉小兵說,但隨著排行榜影響力的擴大,隨之而來的也有壓力。據他們所知,有些省份集體向中央部委反映此事,要求叫停。而中心有時候會出去跟人談一些項目,人家答應合作后,就會很委婉要求,能否不讓蔣洪參加。

但不管如何,目前關于公共財政透明的趨勢,看起來還是不錯。今年3月底,國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、科技部四部委,率先在自己網站上曬出了今年的收支預算總表,此后,越來越多的單位,也效仿四部委,曬出各自的賬本。這至少表明,中國在公共財政透明方面的意識有所提高。

根據計劃,劉小兵他們關于“財政透明度”項目至少會持續5年,希望以后每年的榜單,各地出現“跑步走”。