淺析國庫集中支付制度對高校預算管理的影響

劉 蕾

為深化財政國庫管理制度改革，加強財政收支管理，從2004年起，國庫集中支付制度在全國高校推廣實施。實行國庫集中支付制度后，財政資金將不再直接下撥到高校，而是由高校根據財政部門審核的部門預算編制用款計劃，報經財政部門批復后，在批復的計劃內分別以財政直接支付和財政授權支付兩種方式使用資金。這種財政性資金撥付方式的根本變革必然對高校的預算管理工作產生重大影響。

一、國庫集中支付制度對高校預算管理的積極作用

1.加強了高校預算管理的計劃性、合理性。高等學校預算是學校教育規模和事業發展方向的綜合反映，是高等學校根據教育事業發展方向編制的年度財務收支計劃，是學校對自己的財力進行科學規劃、合理安排教學、科研及其他活動等支出的依據。實行國庫集中支付制度后，財政部門對高校預算資金的使用加強了約束機制，財政資金不再直接下撥到高校，而是由高校根據經財政部門審核的部門預算編制用款計劃，報經財政部門批復后，在批復的計劃內分別以財政直接支付和財政授權支付兩種方式使用資金。國庫集中支付制度對高校的部門預算提出了更嚴格的要求，改變了高校以往預算編制較粗，資金不能直接落實到具體項目的弊病，從制度上強化了部門預算，增強了預算的計劃性。同時，財政部門要求重大的項目需按規定程序進行可行性論證，方可列入預算，增加了預算的合理性，降低了財務風險。

2.提高了高校預算編制的準確性、規范性。國庫管理制度改革前，財政部門按部門預算直接將資金撥付到預算單位，并由其自行支付。財政資金預算支出執行情況不能夠完全反映高校實際支出，高校執行的結果與預算往往有“兩張皮”的現象，預算執行隨意性大，容易造成資金浪費的預算以及任意估算、虛假預算。實行國庫集中支付制度以后，財政部門建立了高效、規范的預算資金申請與撥付制度，杜絕了“兩張皮”現象的產生。促使高校建立科學的預算定額和指標體系，科學、準確、詳細地安排本年的支出，并根據資金來源的性質將預算內資金與預算外資金區分開來，確定哪些項目是財政直接支付，哪些項目是財政授權支付。預算一經確定高校不能隨便改變項目和用途。預算編制不全，用款項目及數額的漏報、少報都有可能造成單位必須開支的費用無法報銷或資金閑置。這也促使高校及其下屬單位必須如實申報用款計劃，從根本上提高了高校預算編制的準確性、規范性。

3.提升了高校預算執行的嚴肅性。實行國庫集中支付后，專項經費必須事先提出詳盡的論證報告和預期效益，預算不能再任意估算和調整，預算的執行與財政資金的實際支出在時間上一致，這樣就從源頭上促使單位按預算規定執行，杜絕挪用財政資金現象的發生，極大地提升了高校預算執行的嚴肅性。

4.強化了高校預算執行的監督職能。實行國庫集中支付制度后，財政部門通過國庫管理網絡信息系統對高校的支出情況進行動態實時監控，高校資金的使用受到更嚴格的監督和審核。財政資金運轉的透明度大大提高，將過去預算執行的事后監督變為事前和事中監督，使各項支出嚴格按照預算執行，進一步減少了預算執行的隨意性，監督的手段也由過去定期紙質報送變為適時信息傳輸，由處理后綜合信息變為具體經濟活動的直接監督，監督的深度和廣度都有了根本性的變化。

二、國庫集中支付制度下高校預算管理存在的問題

1.預算定額體系不完整。首先，目前財政要求預算單位的預算定額按支出經濟科目核定。這種定額方法與傳統行政事業單位預算管理辦法沒有很大區別，失去了單位預算細化的特點，造成單位預算的穩定性差、功效低。其次，支出標準不合理，甚至無標準，不能體現公平性?，F行的定額是在承認單位以前年度支出事實的基礎上，根據歷年的決算數據倒推出來的，承認了以前不公平的單位間支出水平，無法真實反映單位的職能大小和權責輕重。再次，定額指標不科學，使得一些經費指標出現無法支付的情況。財政部門核定的定額是根據一般的行政事業單位的情況來測算的，而高校與一般的行政事業單位相比又有著自身的特點，經費定額與高校的實際支出需要相差較大，出現定額經費缺口。國庫集中支付制度又要求經費支出必須按照類、款、項嚴格執行，不允許串項，這樣，缺口的定額經費不能用其他經費彌補，使得一些經費指標出現無法支付的情況。

2.預算編制方法不科學。目前大部分高校都沒有真正落實“零基預算”的編制方法，而采用增量預算法，即基數加增長的編制方法，以上年支出基數為基礎，增加相關的變動因素來確定本年度的支出指標。這種做法會出現基數大的部門多得，基數少的部門少得，可能會使原本不合理的支出繼續存在，從而造成教育資源的浪費。這種預算方法的不規范、不科學，加劇了資金的供需矛盾，同時滋長預算分配中的平均主義。

3.預算執行與預算編制不完全一致。首先，國庫集中支付制度規定，各單位的用款計劃年末結余大多要注銷或是按規定比例部分收回，特別是一些專項資金。第二年再做追加預算，重新申報用款計劃。盡管預算單位力求用款計劃的編制科學，但由于有時財政撥款額度下達較晚，而各高校又不甘心這一塊“白白”受損，并且還要考慮年末結余在報表上反映的實際情況，致使在年末不顧教學、科研的實際需要而突擊用款，使得有的設備購置后很長一段時間仍未拆封，造成了閑置浪費。其次，某些高校不按照規定的用途使用資金，將已批復的款項隨意支出、自行調劑，項目資金混用，造成了名義上的支出與實際用途不一致。

4.預算執行剛性不強。目前高校預算的彈性很大，預算指標沒有約束力，預算管理成了一句空話。由于預算編制沒有細化，預算水平不高，很多資金沒有落實到具體部門和具體項目，往往是哪里要得急就往哪里安排。追加預算一般是根據單位報告、領導批示等因素來確定，至于追加的必要性、經濟效益等缺乏必要的論證。一些部門為了業務開展更加順利，想方設法地爭取更多的經費指標，造成實際支出比年初預算多得多，加重資金供給矛盾。

5.預算管理缺乏相應的考核配套制度。在一些高校中，預算管理沒有形成一個系統，預算只是“估算”，沒有成為學校管理系統中的重要一環。由于沒有配套的跟蹤管理和考核指標，也沒有相應的監督和獎懲制度，以致對一些單位的預算執行情況的進度信息不能及時掌握，使預算的執行可能偏離計劃的軌道甚至滋生腐敗。

三、完善國庫集中支付制度下高校預算管理的幾點建議

1.高校財務人員要轉變觀念，提高自身的業務能力。預算編制的粗細，項目資金是否混用，年度內預算執行是否合理，這些都取決于預算單位財務人員的綜合素質。這就要求預算單位的財務人員通過認真學習財政管理知識，徹底轉變觀念，充分認識到實行國庫集中支付制度的必要性和重要性，改變工作思路，改善管理方法，提高業務水平。不斷學習掌握國庫集中支付業務的相關法律、法規，不斷積累實務處理的能力和經驗。同時，進一步完善財務內部崗位分工責任制，落實會計人員之間的交叉審核制度，定期組織對會計工作進行檢查，及時發現解決會計日常工作中的問題，自覺推進國庫集中支付制度實施。

2.建立財務分析和預測系統，提高預算編制的準確性、科學性、前瞻性。財務分析和財務預測既是財務部門由被動核算轉向主動管理的重要理財手段，也是科學預算的前提。在實行部門預算和國庫集中支付制度后，財務分析和預測顯得尤為重要。財務分析是根據會計核算資料，運用特定的方法對財務活動及其成果進行系統剖析、比較和評價，不僅是對財務管理工作的總結，也是對經濟活動規律地研究，通過財務分析不但可以發現高校經濟運行中存在的問題和不足，找出原因，改善和提高學校管理水平，還可以歸納出經濟運行規律，了解發展趨勢，為科學、合理地編制部門預算提供可靠依據。在財務分析的基礎上，進行財務預測，以貨幣等形式展示未來一定時期內實現的預定目標，可以合理配置資源，避免因突發性事件造成資金周轉困難而影響教育事業的正常運轉，化解實行國庫集中支付制度給高校帶來的不利影響，提高財務管理的效率和效益。

3.推行校內綜合部門預算，細化預算編制單位。部門預算是國庫集中支付的基礎，國庫集中支付是部門預算執行的必要保證，預算編制的好壞，將直接影響到預算的執行。高校要完善預算的編制工作，不斷強化和細化預算管理、建立一套比較完善、能適應國庫改革需要的預算管理、編制制度。這就要求高校各部門要編制詳細的預算，全面反映經費需求狀況和支出安排方向，克服學校預算內容不實、預算約束不強和預算執行不了的情況。實行預算經費定員、定額管理，無論是人員經費還是一般公用經費均按定員、定額來測算。

4.嚴格預算的執行，強化高校支出預算剛性管理。在預算編制過程中，要建立科學的預算定額和支出標準，確保部門預算編制的質量，并細化預算編制的各個環節，嚴格把關，逐步使所有財政資金的支付在預算中都有明細的項目。預算一經確定，任何單位和個人不得隨意更改，維護預算的權威性和嚴肅性。校內各用款單位及相關資金管理部門要密切配合，準確、按時報送用款計劃，使資金嚴格按計劃支付，杜絕無預算的支出。

5.建立預算的控制和評價管理機制。預算管理控制機制是全面預算管理機制的重要內容之一，是根據預算目標的要求確定衡量預算績效的標準，將實際的預算執行情況與預算標準進行比較，以確定預算執行中出現的偏差及其程度，在此基礎上對預算實施進行指導與調節。預算管理評價機制是預算管理中的重要環節，當預算活動結束后，需要對預算執行的結果進行評價，為以后的預算編制提供信息。這樣才能更好地適應國庫集中支付制度，提高高校財務預算管理水平及工作效率。