開發區土地集約利用評價指標理想值確定的探討——以福清市江陰開發區為例

施飛鴻,倪貴平

(福建師范大學地理科學學院,福建 福州 350007)

1 引 言

開發區是指經國家或省級政府科學規劃論證和嚴格審批,為吸引外資、發展高新技術、促進地區經濟快速發展而設立的經濟區域[1],是一個地區產業升級、區域整體發展的助推器和科技創新基地。開發區的土地集約利用程度直接關系到開發區的可持續發展,因而評價開發區的土地集約利用狀況具有重要意義。

開發區土地集約利用評價旨在通過基礎調查、分析評價土地集約利用程度、測算土地集約利用潛力,全面掌握土地集約利用狀況,推動開發區土地利用管理基礎信息建設,為開發區擴區升級審核、動態監控及有關政策制定提供依據[2]。在已有的研究文獻中評價指標體系的合理與否是土地集約評價的關鍵[3],根據選取指標的針對性、代表性和可比性等原則,開發區土地集約利用程度評價應從土地利用狀況、用地效益和管理績效3個方面開展。

評價指標的理想值是對開發區土地集約利用程度評判的標準,指標理想值的確定是技術方案中的一個關鍵,也是一個難點。理想值確定的不合理,將會影響整個評價的真實性和科學性,就不能準確反映開發區土地利用狀況,也就失去了開發區評價目的和意義[4]。由于各開發區發展背景、現狀條件的迥異,地區傳統文化、思想意識的差別,以及政府決策傾向、發展重點的不同,決定了開發區土地集約利用評價指標理想值不具有普遍性,所以開發區土地集約利用評價指標理想值的標準就很難制定[5]。目前,國內對開發區土地集約利用評價中的指標理想值的確定多以 《開發區土地集約利用評價規程 (試行)》(以下簡稱 《規程》)中的理想值確定的參照方法 (目標值法、發展趨勢估計法、先進經驗逼近法、專家咨詢法)為準[6-11]。對于開發區自身而言,確定橫向比較的理想值難度很大,而且理想值是一個目標值,應該具有明確的期限。雖然 《規程》中給出了理想值的參照方法,但各種方法之間統一口徑還是存在一定難度。

探討福清市江陰開發區的土地集約利用程度評價指標理想值的確定,不僅對整個福清市的開發區產業調整,而且對國內其它城市的開發區也具有一定的示范和參考作用。因此,本文嘗試結合福清市江陰開發區土地集約利用評價研究實踐,對開發區土地集約利用評價指標理想值的確定進行了實證研究,期望本文的研究能提高我國開發區土地集約利用的評價水平,并為土地管理部門的科學決策提供一定的實證參數。

2 開發區土地集約利用評價指標體系及指標理想值的確定

2.1 開發區土地集約利用評價指標體系的確定

開發區土地集約利用評價工作體系的內容主要由土地利用狀況調查、土地集約利用程度評價和土地集約利用潛力測算3個部分構成,其中土地集約利用程度評價是評價工作的核心部分。由于目標的多樣性和宏觀性,難以從單一指標上進行評價,本文通過對開發區土地集約利用調查和研究,以開發區土地利用現狀為基礎,以開發區土地集約利用內涵為依據,結合開發區特殊的功能定位,依據指標選擇的綜合性、代表性、合理性和可得性原則,本文從土地利用狀況、用地效益和管理績效3個方面構建開發區土地集約利用程度的評價指標體系 (見表1)[2]。

表1 開發區土地集約利用程度評價指標體系

2.1.1 土地利用狀況 土地利用狀況包含土地開發程度、用地結構狀況和土地利用強度等3個子目標,反映了截至評價時點開發區土地利用現狀情況。

土地開發程度涉及3個指標:土地開發率、土地供應率和土地建成率。土地開發率是指開發區評價范圍內已達到供地條件的土地面積與不可建設土地以外的土地面積之比。土地供應率是指開發區評價范圍內已供應國有建設用地面積與已達到供地條件的土地面積之比,反映開發區已達到供地條件土地的供應情況。土地建成率是指開發區已建成城鎮建設用地面積與已供應國有建設用地面積之比,反映已供應國有建設用地的建成狀況。

用地結構狀況涉及2個指標:工業用地率和高新技術產業用地率。因 《規程》中指出高新技術產業用地率這一指標屬于高新技術產業開發區評價的必選指標,江陰開發區不屬于高新技術產業開發區,所以本文僅考慮工業用地率這一指標。工業用地率是指開發區評價范圍內已建成工礦倉儲用地面積與已建成城鎮建設用地面積之比。反映開發區已建成城鎮建設用地中工礦倉儲用地的比重。

土地利用強度涉及4個指標:綜合容積率、建筑密度、工業用地綜合容積率和工業用地建筑密度。綜合容積率是指截至評價時點開發區評價范圍內已建成城鎮建設用地內的總建筑面積與已建成城鎮建設用地面積的比值。建筑密度是指截至評價時點開發區評價范圍內已建成城鎮建設用地內的建筑基底總面積與已建成城鎮建設用地面積的比值。工業用地綜合容積率是指截至評價時點開發區評價范圍內已建成工礦倉儲用地上的總建筑面積與已建成工礦倉儲用地面積之比;工業用地建筑密度是指截至評價時點開發區評價范圍內已建成工礦倉儲用地上的建筑基底總面積與已建成工礦倉儲用地面積之比。前面兩個指標均反映已建成城鎮建設用地的總體利用強度,后面兩個指標均反映已建成工礦倉儲用地的利用強度。

2.1.2 用地效益 用地效益包含產業用地投入產出效益1個子目標,反映開發區已建成城鎮建設用地的效益情況。產業用地投入產出效益涉及2個指標:工業用地固定資產投入強度、工業用地產出強度。工業用地固定資產投入強度是指開發區累計工業企業固定資產投資總額與已建成工礦倉儲用地面積之比,反映開發區已建成工礦倉儲用地的投入強度。工業用地產出強度是指開發區工業總產值與開發區評價范圍內已建成工礦倉儲用地面積之比,反映開發區已建成工礦倉儲用地的產出效益。

2.1.3 管理績效 管理績效包含土地利用監管績效、土地供應市場化程度等2個子目標,反映開發區土地管理水平和效果。

土地利用監管績效涉及2個指標:到期項目用地處置率和閑置土地處置率。到期項目用地處置率是指截至評價時點開發區評價范圍內累計有償使用且已到期并已處置的項目用地面積與累計有償使用且已到期項目用地總面積之比,反映開發區到期項目用地的處置情況。閑置土地處置率是指截至評價時點開發區評價范圍內累計已處置的閑置土地總面積與累計閑置土地總面積之比,反映開發區閑置土地的處置情況。

土地供應市場化程度涉及2個指標:土地有償使用率和土地招拍掛率。土地有償使用率指開發區評價范圍內累計有償使用的項目用地面積與開發區已供應國有建設用地面積之比,反映開發區有償供地情況。土地招拍掛率是指2002年7月1日到評價時點開發區評價范圍內累計通過招標、拍賣、掛牌方式出讓的土地總面積占開發區累計已出讓土地總面積之比,反映開發區土地供應市場化程度。這兩項指標是衡量土地供應市場化程度的重要指標[2]。

2.2 指標理想值的確定方法

在確定開發區土地集約利用評價指標理想值時,應把開發區放在城市或區域之中,根據城市或區域的基礎條件進行分類,針對不同指標特征和城市自身特征[12],采用以下方法來確定理想值:(1)目標值法:結合國家、區域、開發區等國民經濟和社會發展規劃等目標,結合土地利用總體規劃、城市規劃、有關用地標準、行業政策等,確定指標理想值;(2)發展趨勢估計法:在遵循節約集約、合法合規用地原則的前提下,結合開發區社會經濟發展狀況和趨勢估測指標理想值,趨勢估計期限宜為3～5年;(3)先進經驗逼近法:借鑒國內外開發區土地節約集約利用經驗,確定指標理想值;(4)專家咨詢法:選擇一定數量的專家咨詢確定指標理想值,咨詢專家數量為10～40人[2]。

2.3 理想值確定的說明

理想值是受開發區土地的利用狀況、自然地理條件、經濟技術發展水平、產業結構、土地管理制度乃至社會習俗等眾多因素的影響,開發區間存在各種各樣的差異,不應該采用統一的指標理想值對所有開發區的土地集約利用狀況進行評價[12]。確定開發區指標理想值要從自身特點和區位條件考慮,同時還要考慮到開發區自身發展情況和發展目標,綜合確定理想值。本文以福清市江陰開發區為例來分析說明,通過對開發區的評價指標的實際值大小和特征進行探討,并且按照上述的方法來確定各個評價指標的理想值。

3 江陰開發區概況

江陰開發區位于福清市東南部沿海的江陰半島,是福州市主要外港,是閩江下游城市圈的組成部分,土地總面積為1 080 hm2。2006年4月,經國家發改委核準公告升格為省級經濟開發區。四至范圍為東至江陰鎮赤厝村海域,南至江陰鎮下石村,西至江陰鎮西港,北至江陰鎮南曹村 (圖1)。在 “以港興市”發展戰略的帶動下,江陰港區建設取得突破性進展。作為一類口岸已正式對外開放,現已開通美西、西非、歐地、東南亞等國際航線以及香港、臺灣直航航線和多條內貿支線。2008年集裝箱吞吐量40萬標箱,比增38.79%[13]。區內醫藥化工、電力能源、港口運輸及現代倉儲物流四大產業雛形已初步形成,全面步入跨越式增長的軌道。

4 江陰開發區土地集約利用評價指標理想值的確定分析

根據開發區的數據 (表2),本文從開發區土地集約利用程度評價指標體系中的3個目標層面(土地利用狀況、用地效益、管理績效)來分析江陰開發區土地集約利用評價指標理想值的確定。

圖1 江陰開發區區位圖

表2 福清市江陰開發區土地集約利用程度評價指標現狀值表

4.1 土地利用狀況目標層

4.1.1 土地開發程度 土地開發率理想值的確定主要考慮的是開發區工程建設的進度情況。江陰開發區的開發時間相對較晚,土地開發率的現狀值為62.03%,但當前各項工程建設都在緊張而有序的進行之中,在未來可預期的時間內,在工程項目保持有序建設的情況下,通過專家咨詢法,其土地開發率的的理想值可確定為80%(表3)。

土地供應率理想值的確定主要考慮了開發區尚有一部分已達到供地條件卻尚未供應和已經供應卻尚未建成的土地,根據江陰開發區產業發展規劃和前3年年均供地情況,江陰開發區土地供應率現狀值為86.95%,截至2008年底開發區還有492.71 hm2尚可供應土地。由此再結合專家意見,江陰開發區的土地供應率的理想值確定為90%(表3)。

土地建成率理想值的確定主要考慮土地供應后工程建設的進程是否正常。江陰開發區土地建成率現狀值為97.67%。開發區目前正處于開發的初期階段,根據開發區近3年的開發速度,筆者采用發展趨勢估計法并結合專家意見,將土地建成率的理想值確定為100%(表3)。

4.1.2 用地結構狀況 江陰開發區工業用地率現狀值為60.67%。江陰開發區因依托于江陰港的發展,交通、公共服務等基礎配套設施比較完善,截至評價時點,開發區內已達到供地條件未供應土地基本都可做為后備工礦倉儲用地,因此,依據現狀和開發區發展土地需求預測,確定工業用地率理想值為70%(表3)。

4.1.3 土地利用強度 綜合容積率理想值的確定要以規劃目標為指導,即要結合土地利用總體規劃、城市規劃、有關用地標準、行業政策等,采用目標值法進行確定其理想值。江陰開發區的綜合容積率現狀值為0.487,根據中共福州市委、福州市人民政府在 《關于實施 “以港興市”戰略推進 “南北兩翼”發展的意見》中,對江陰經濟開發區賦予規劃建設成為 “集產業基地、物流中心、重要深水樞紐港口為一體,形成以江陰半島為核心,包括東片的龍高半島和西片的新厝、漁溪鎮,輻射福廈交通走廊、平潭島和興化灣的新港城”的新的更高更廣的發展定位[13]。采用目標值法將綜合容積率的理想值確定為0.7。建筑密度的理想值采用專家咨詢法,同時結合開發區的實際情況將建筑密度理想值確定為25(表3)。

工業用地綜合容積率和工業用地建筑密度這2個指標均反映已建成工礦倉儲用地的利用強度。根據 《工業項目建設用地控制指標》、《福建省工業項目建設用地控制指標》等規定,結合開發區的實際情況和區域規劃,并通過專家咨詢法來確定理想值。江陰開發區工業用地綜合容積率和工業用地建筑密度的理想值分別確定為33和1(表3)。

4.2 用地效益目標層

工業用地固定資產投入強度和工業用地產出強度的理想值要根據 《工業項目建設用地控制指標》、《福建省工業項目建設用地控制指標》等規定,并結合十一五規劃并參照其他開發區的情況,采用發展趨勢估算法來確定開發區今后大約4年的工業用地固定資產投入強度和工業用地產出強度具體是根據開發區前3年工業用地固定資產投入和產出值的年均增長,按發展趨勢預測出2012年開發區所能達到的產值和固定資產投資總額;根據前3年年均供地情況,然后結合江陰開發區的實際情況,經過適當修正預測工業用地總面積,最后得到工業用地固定資產投入強度和工業用地產出強度理想值。

江陰開發區的工業用地固定資產投入強度和工業產出強度的現狀值為 3 196.65萬元/hm2和1 537.84萬元/hm2。雖然江陰開發區成立時間較短,入駐企業多處于早期發展階段,企業產值并不是很高,但隨著企業的發展和壯大,工業總產值將逐年增加。因此將其工業用地固定資產投入強度和工業用地產出強度的理想值分別確定為3 200萬元/hm2和5 400萬元/hm2(見表3)。

4.3 管理績效目標層

4.3.1 土地利用監管績效 江陰開發區的到期項目用地處置率和閑置土地處置率兩項指標現狀值都為100%。在今后的建設發展中,福清市國土資源局和江陰開發區如果繼續堅持對已出讓用地的適時監管和督促,發現問題及時整改和處理,到期項目用地處置率和閑置土地處置率仍可保持為100%。因此,開發區的到期項目用地處置率和閑置土地處置率兩項指標的理想值都確定為100%。

4.3.2 土地供應市場化程度 江陰開發區前3年有償使用土地年均供地為26.24 hm2,其土地有償使用率和土地招拍掛率的現狀值分別為62.21%和3.74%,這兩個指標理想值的確定具體是根據開發區前3年有償使用土地年均供地情況,按發展趨勢預測出2012年開發區有償使用土地總面積,然后根據國務院31號文件規定所有工業用地采用招標、拍賣、掛牌方式出讓的要求,把今后供應的工礦倉儲用地面積經過適當修正預測招拍掛土地總面積,最后得到土地有償使用率和土地招拍掛率的理想值為66%和22.5%(見表3)。

表3 福清市江陰開發區土地集約利用程度評價指標理想值表

5 小 結

總體來看,江陰開發區還處于發展的初期階段,土地開發程度較低,產業用地投入產出效益低,但江陰開發區依托江陰港的區位優勢和交通優勢,其開發速度快,開發區土地集約利用程度將快速得到改善。

根據上述的江陰開發區土地集約利用評價指標理想值的確定過程,筆者在此提出以下關于評價指標理想值確定的建議以期在今后對其它開發區進行土地集約利用評價時可起到參考作用。

5.1 開發區現狀為基礎

在理想值的選取時,主要以開發區土地利用現狀數據為基礎,同時結合有關行業或其他開發區的經驗。特別是為了使理想值更加合理、具有可操作性,對于目前處于較低水平的指標采用行業規定最低標準,而對于目前處于較高水平的指標,則作進一步的要求。土地有償使用率和土地招拍掛率等指標確定可采用該原則。

5.2 先進地區為導向

對于在公認的規劃目標和有關規定中無法找到理想值的指標,考慮到區發展定位和所處的經濟發展階段,選取國家試點高新區的理想值作為參考,以便更加清楚的認識江陰開發區土地集約利用水平與潛力。工業用地固定資產投入強度等指標確定可采用該原則。

5.3 規劃目標為指導

在評價指標體系中,定量指標的選取,主要是參考江陰開發區 “十一五”規劃和控制性詳細規劃中的數據,以突出理想值確定的科學性。綜合容積率和工業用地產出強度等指標確定可采用該原則。

5.4 定量評價與定性分析相結合

對于一些定量評價不能得到的或難以確定的理想值指標,采用專家咨詢打分的方法。土地開發率、土地供應率、土地建成率、工業用地率、建筑密度、工業用地綜合容積率、工業用地建筑密度、到期項目用地處置率和閑置土地處置率等指標確定可采用該原則。

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