公共圖書館體制改革與機制創新：基于新公共服務理論的視角

●鐘剛毅，程孝良，李 勇

（1．成都圖書館，成都 610041； 2．成都理工大學a．高校研究與評估中心，b．圖書館，成都 610059）

總分館建設是國家“十一五”文化發展綱要中明確規定的未來中國圖書館事業發展的一個基本方向，目前，體制障礙是推進總分館建設的最大障礙。為此，圖書館必須進行理論和實踐上的探索和突破，在管理體制上有新的變革，在投入與運行模式上進行創新。東部發達地區的探索，形成了公共圖書館總分館建設的蘇州模式、嘉定模式、禪城模式等。作為地處經濟欠發達地區的西部城市，成都在公共圖書館總分館建設中因地制宜地創設了覆蓋全域成都、普遍均等的G-B-D多層服務體系建設模型，創新管理體制，引入市場機制，建設了托管型圖書館運行模式，形成了政府主導、社會參與的長效保障機制，實現城鄉群眾基本圖書信息權益同保障、共發展。成都統籌城鄉公共圖書館服務體系建設、創新管理體制的做法和經驗，對推動全國公共圖書館建設具有重要的借鑒意義。

1 新公共服務理論視角下的公共圖書館體制改革

1.1 新公共服務理論的核心理念

美國公共行政學家R·B·登哈特建立的新公共服務理論主張用一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新模式來代替基于經濟理論和自我利益的主導行政模式。其核心理念是公民主權和政府責任：政府的主要職責是堅持以人為本，以公共利益為主要目標，根據公民需要提供公共服務；建立對話協商機制，幫助公民表達其利益訴求；政府要承擔法律、社會價值等全方位的責任而不只是市場的責任。它強調了公共行政的價值——公共性、公平、民主、服務、責任、人文精神的重要地位。從公民權利、社會資本、公共對話三個維度，樹立了檢驗公共行政發展的標尺，構建政府與市民平等對話、溝通協商與互動合作的公共管理新模式，“描述了一個充分重視民主、公民權和為公共利益服務的理論框架。”［1］

1.2 新公共服務理論語境下的公共服務范式變遷

公共服務究竟應該怎樣進行？政府與服務生產者、服務對象之間應該構建怎樣的關系？新公共服務理論對這些問題進行了系統解答，并以此建構了新公共服務范式。其組織結構如圖1所示。

圖1 傳統公共服務范式與新公共服務范式對比示意圖

我國傳統公共服務范式以政府為公共服務的核心和唯一主體，是一種政府大包大攬、全權負責的公共服務供給模式，公共服務的生產和提供都由政府來負責，既忽視公眾的權利和責任，又忽視公共服務的其他提供者和生產者的權利和責任，導致公共服務的品種不多、質量不高、效率低下，亦無法滿足公眾的需求。

新公共服務范式以滿足公民的公共利益訴求為價值取向，其核心理念與系統構架都發生了改變。在公共服務的內涵方面，不再以服務提供者而是以滿足公眾訴求的組織形式為判斷公共服務的標準。這就是說，并非政府提供的服務才是公共服務，市場提供的服務全是私人服務；公眾不再只是公共服務系統里被動的接受者，而是能夠通過主動參與來實現公共服務的主體。在公共服務的組織形式方面，公共服務提供機制與生產機制發生了分離，公共服務的提供仍由政府來負責，但公共服務的生產則可以選擇更有效率、更專業的市場主體，服務提供從單一方式向多種方式轉變，服務的生產者獲得了獨立的地位。在公共服務系統構成要素方面，從政府與顧客（公民）的兩方關系演變為政府（公共服務的提供者）、市場主體（生產者）和公民三方之間的關系，它們之間的互動決定著公共服務的質量和發展。

在新公共服務范式里，政府作為公共服務的提供者，負責制定政策，設置公共服務過程的基本規則，承擔規劃、融資、組織、安排生產、管理、評估、監督等職責，其工作重點既非“掌舵”，也不是“劃槳”，而是致力于建立一套明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。市場主體作為公共服務的生產者，在政府設置的規則下，負責承擔服務的生產、輸送任務，直接滿足消費者的需要。公民既是公共服務的客體（服務對象），又是改進和發展公共服務的主體，公共服務需要公民主動參與并表達他們的服務訴求，同時還要監督生產者的服務質量。在公共服務系統要素運行框架中，運行的發端是公民，由公民授權給提供者（政府），提供者再選擇和安排生產者，生產者與公民一起協同生產，滿足公民的公共服務需求。

1.3 新公共服務理論語境下的圖書館體制改革

在圖書館界，傳統而習慣地把“圖書館服務”完全等同于“圖書館公共服務”，似乎“公益性”是政府完全承擔圖書館服務的最權威理由。其實“公益性”體現的僅是圖書館社會價值的一種取向，并不等于國有圖書館服務的壟斷。圖書館公共服務的根本目的是為了實現和保障“公民基本的獲取圖書館知識信息權益、滿足廣大人民群眾基本的知識信息需求”，那么以政府為主導，增加投入是基礎，機制轉換則是圖書館改革的動力與手段，而增強活力、改善服務則是改革的最終目標。在新公共服務理論看來，“直接提供服務并不是政府的義務，政府的義務是保證服務提供并得以實現。”［2］也就是說，政府的最重要職能并不在于提供產品，而在于創造一個保障產品的生產和服務實現的良好環境。在這里，政府逐步推進的政事分開和管辦分離，就意味著政府的公共圖書信息服務職能與公共管理職能的嚴格區分。

在組織形式上，創新圖書館公共服務模式，構建一種與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制和服務型政府主導、市場主體參與的投入與運行模式。其核心目的就是從管理體制和投入與運行模式上建立起全面覆蓋、普遍均等、資源共享、網絡健全、運行高效、服務優質的公共圖書館服務體系。［3］

在管理體制上，政府應該發揮其公共性、主導性、服務性的職能，為圖書館事業發展創造良好的法治環境、政策環境、輿論環境，構建完善的公共圖書館服務體系，包括：社會化委托運營機制和政府、社會、公眾共同監管、評估的體系，以政府公共圖書信息服務采購機制為核心的公共財政補貼機制，從而推動圖書館行政體制向社會組織轉化，探索政府主導、社會和市場主體參與的長效保障機制，建立圖書館“設施資產化、運營社會化、管理契約化”的完整運營體系。［3］

在運行模式上，不斷深化公共圖書館體制改革和機制創新，探索科學的運行模式，按照增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務的原則，以激發活力、改善服務為重點，［3］結合事業單位人事、分配制度改革，加快推進內部管理體制改革，逐步建立資格準入、全員聘用、優勝劣汰的人才隊伍建設機制，不斷提升服務能力和服務水平，滿足公眾個性化、多樣化的需求。規范并協調公共服務效益與社會經濟利益相結合的運行模式，在圖書館管理環節大膽放權，引入市場化機制，使圖書館擺脫對政府的依賴，在競爭中提高實力。

2 公共圖書館發展的核心要素分析

公共圖書館的根本目的在于向社會公眾提供普遍均等、豐富優質的圖書信息服務。因此，公共圖書館的管理和服務應同時具備兩個特征：一是公益性，確保社會公眾的普遍參與；二是優質高效的服務，保證公共服務效益最大化。二者缺一不可。

2.1 服務理念創新：政府角色的轉變

新公共服務理論認為，從控制導向到服務導向，充分響應民眾的需求是政府存在的目的。“政府的首要任務是幫助公民明確表達并實現其公共利益，而不是試圖控制或駕馭社會，即‘服務’而非‘掌舵’和‘劃槳’”。［4］政府應以服務于公眾為職責，而非管制型政府；不包辦一切公共事務，只是作為公共服務的提供者之一的同時為其他主體提供服務創造機會和條件，是一個有限而非全能的政府。因此，政府應徹底轉變觀念，樹立“服務導向”的新理念，切實以“人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標和考量標準，構建公共服務型政府。

創新我國公共圖書館管理機制，需要從三個方面轉變政府職能：一是從“辦圖書館和管圖書館”為主向“為圖書館服務”為主轉變；二是從“圖書文化”向“大文化”轉變，即從管理圖書館資源與設施為主向管理全社會文化資源，實現共建共享為主轉變；三是從以行政手段、直接管理為主向以經濟法律手段、間接管理為主轉變。目的是賦予圖書館自主權，讓其自主開展生產、運營、服務活動。

2.2 管理體制創新：實現管理社會化

新公共服務理念不僅有助于我們重新認識公共服務的公共性，也讓我們重新審視公共服務主體的多元性。西方行政改革的實踐證明，公共服務領域并不是市場原則的禁區，公共服務的市場化具有完全的可行性。英國政府的文化管理模式“一臂之距”就是成功的典范。這種管理模式的實質就是：依法管理，管辦分離，必要時干預。政府與文化機構保持適當而必要的距離，既不要管得太多，也不放任自流。政府通過委托管理、契約監督（評估）等方式，在圖書館管理體制中引入市場化機制，目的在于形成利益引導機制，激發管理單位改善服務的內在動力，從而保證豐富優質的服務。與此同時，實現圖書信息服務提供機制與生產機制的分離，促進服務生產方式的社會化，有利于政府由“大包大攬”的全能型政府向“有所為，有所不為”的“小政府”轉換，實現“小機構、大服務”。通過委托服務，既填補了政府用于社會公益方面資金的不足，又照顧了政府無暇顧及的弱勢群體，增進社會公平。［5］

2.3 組織結構創新：完善公眾參與和政府回應機制

公眾參與是圖書館價值的體現和圖書館服務水平提升的源泉。圖書館的本質是為公眾服務，失去了讀者，圖書館就失去了生存的價值。在新公共服務理論體系中，公民參與是一種不可替代的價值。在公共圖書館服務體系中，公眾有一個主動參與、自我管理、自我發展、自我服務的過程，從而構成一個“知情-參與-監督”的完整權利鏈條。然而，在實踐中，公眾參與卻存在著“效率”與“回應”的兩難問題。正如登哈特所言：公共管理者一方面追求著服務效能，另一方面必須把公民的需要和價值放在決策和行動的首要位置上，更加關注市民的需要和利益，并對這些需要和利益做出回應，［6］由于公民參與的時間問題和知識、技術問題而影響公共管理者組織效益與效率的達成，這就導致“效率”與“回應”經常呈現出一種緊張關系。對話協商是緩解這種緊張關系的唯一途徑。“未來的公共服務將以公民對話協商和公共利益為基礎，并與公民對話協商和公共利益充分結合”。［1］

3 成都市公共圖書館總分館建設的探索與實踐

2003年以來，成都市圖書館堅持以科學發展觀為指導，大力推進和深化城鄉統籌的管理體制和運行機制改革，積極探索城鄉協調發展的總分館建設道路，取得了初步成效。

3.1 管理體制改革：創設G-B-D多層服務體系建設模型

以城鄉規劃一體化為先導，確立全域成都的圖書館發展格局。對照成都市全域成都和一、二、三圈層發展的規劃，成都市圖書館提出了按照“總館帶動，分館呼應，形式多樣，規模適配，機制靈活，共建共享”的思路，分別以“G”（general library簡稱“G”，指成都市總館）、“B”（branch library簡稱“B”，指區、市 （縣） 級分館）、“D”（diversified簡稱“D”，指社區、鎮鄉及以下可以因地制宜，構建多樣化的圖書館格局）代表三個層面，對成都市圖書館進行統籌規劃布局，簡稱“G-B-D”多層服務體系建設模型。在農村構建了“市（總館）—區（市、縣）（分館）—鎮鄉（分館）—村（圖書室）—農家書屋”為一體，在市區構建了“市（總館）—區（分館）—社區圖書館”為一體的多層服務體系。以“成都圖書館”為中心，區（市、縣）圖書館為骨干，按照多層級、多功能的圖書館布局和規劃建設標準，使全市圖書資源通過資源共享網絡向二、三圈層擴展，覆蓋“全域成都”。并按照“G-B-D”多層服務體系建設模型，依托共享工程市支中心、區（市）縣支中心為平臺，鄉鎮（街道）、村（社區）基層服務點為載體的數字圖書館群，逐步形成了從中心城區到中心鎮、一般鎮，再到中心村的城鄉一體化圖書資源“共享工程”體系。

通過G-B-D多層服務體系建設模型，實現了城市帶鄉村，城鄉公共服務均衡發展。呈現出“在共建中共享、在共享中共建”“一地資源、全市共享，全市資源、為我所用”的良好局面。

3.2 運行機制創新：托管型公共圖書館模式

為了提高農村公共服務和社會管理水平，促進城鄉基本公共服務均等化，成都市政府于2008年出臺了《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見（試行）》（簡稱《意見》），明確了政府對公共圖書館的經費投入和條件保障，并鼓勵基層圖書館在管理體制和運行模式上深化改革，大膽創新。按照《意見》精神，成都邛崍市圖書館在總分館建設中不斷探索圖書館管理體制改革與創新，創設了“托管型公共圖書館建設模式”。托管型公共圖書館是總分館的一種特殊形式，是指公共圖書館主管單位按照“政府主導、委托管理、市場運作、全民享受”的思路，在圖書館管理中引入市場機制，與企業簽訂協議，將所屬圖書館委托給企業管理，并按照一定的標準對服務進行評估，然后根據服務質量向企業支付服務費用，從而形成以規范化的分館形式為區域內廣大公眾提供圖書信息服務的一種圖書館管理模式。它是以實現資源共享、互惠互利為目的而組織起來的、受共同認可的協議和合同制約的一種辦館模式，既具備聯辦型圖書館的特點，又引進了社會化的專業管理優勢。其運行模式和組織結構如圖2所示。

圖2 邛崍市鎮鄉托管型圖書館運行模式與組織結構

托管型公共圖書館變傳統的“條狀”行業管理方式為“塊狀”企業管理方式，打破了原有“政府大包大攬搞文化、行業管理來協調”的模式，構建起“大圖書館”的格局。實現了管理的專業化和設施設備、人才、市場等資源的整合，降低了管理成本，提高了管理水平和服務效益，有利于實現城鄉公共圖書館的統籌推進。通過讀者體驗圖書館免費、均等、公開、透明的服務，監督托管型公共圖書館的運行，并將訴求反饋給服務提供者、生產者，會形成一個讀者從知情到參與到監督的完整權利鏈條，有利于喚醒公眾獲取圖書信息知識權利的意識，從而優化公共圖書館生態，推動公共圖書館事業的發展。

從實際運行效果來看，在這種模式中各方責、權、利明確，管理運營機制科學合理，圖書館的公共文化陣地作用得到了較好發揮，文化人才的積極性得到充分調動。

［1］（美）J V登哈特，R B登哈特．新公共服務：服務而不是掌舵［M］．丁煌譯．北京：中國人民大學出版社，2004：164.

［2］（美） 奧斯本，蓋布勒．改革政府——企業家精神如何改革著公共部門［M］．周敦仁，等譯．上海：上海譯文出版社，2006：136.

［3］杜染．體制改革與機制創新：文化館體系公共文化服務新探索 ［EB/OL］.［2009－09－15］．http://www.ccmedu.com/bbs/dispbbs_47_15804_30_1.html.

［4］王卓君．和諧社會與構建服務型政府［J］．中國行政管理，2008（1）：31.

［5］宋耀輝．政府購買公共服務的理論與實踐探索［J］．財經界，2008（6）：113－116.

［6］陶學榮，陶睿．中國行政體制改革研究［M］．北京：人民出版社，2006：79.