日本地方債管理制度探析——兼論中國地方債管理制度的建立

徐 博

(內蒙古財經學院 財政稅務學院,內蒙古 呼和浩特 010051)

日本作為單一制的國家,伴隨經濟發展和體制的變革,從法律到制度、從微觀到宏觀、從定性到定量的地方債全程管理以及中央統制型地方債的預算軟約束和道德風險的防范,對我國地方債管理制度的建立與完善有很多借鑒意義。

一、日本地方債管理的主要內容

(一)建設公債原則及適債事業的法定化

日本地方財政法第 5條規定可通過地方債發行籌集的經費財源包括:一是供應企業需要的經費財源,具體有水道事業、公共下水道事業、工業用水道事業、交通、煤氣、醫院、港灣整備等事業;二是作為投資和貸款的財源,如對高速道路公團的投資資金、對土地區劃整理組合的貸款等的財源;三是替換地方債所需經費財源;四是作為災害應急事業費、災害恢復事業費及災害救助事業費等財源;五是普通稅的稅率超過標準稅率的地方政府,作為各種公共設施的建設事業費及購入土地的財源等情況。此外,也有依據地域特性和特別行政需要而用于獎勵和促進地方團體的地方債,包括邊地對策事業債、過疏對策事業債、地域改善對策特定事業債、公害防止事業債等。由此可見,日本地方債體現了建設公債的原則,并加以法律限定。

(二)地方債的定量管理

1.微觀的定量管理。中央根據起債限制比率(公債費負擔占標準財政規模①的比重)對各個地方政府發債進行限制:(1)起債限制比率在 20%以上30%以下的團體,原則上限制單獨事業的發債;(2)起債限制比率 30%以上的團體,原則上補助事業和單獨事業都限制發債。

2.宏觀的定量管理。所謂地方債的宏觀定量管理就是對地方財政全體的地方債進行定量的管理。根據 1997年 12月 5日制定的財政結構改革法,為實現財政結構改革目標確立如下兩點要求:(1)中央和地方的財政赤字占 GDP的比控制在 3%以下;(2)不斷減少每年特例公債發行額及降低公債依存度。但由于日本經濟的持續低迷及嚴峻的財政狀況,1998年 12月 1日伴隨財政結構改革法的停止,地方債宏觀定量管理已基本不發揮作用,等待經濟恢復后再重新啟用。

(三)地方債的許可制度——實施地方分權推進計劃之前

日本地方債的許可制度就是地方政府發債時,都道府縣和政令指定都市必須得到總務大臣的許可,市町村必須得到都道府縣知事的許可才能發債。而且地方債許可制度不單單是對地方發債的干預,還發揮著對地方債的授信、地方財政計劃和地方交付稅②的地方財源保障、對公共投資必要的資金分配等作用。具體以下情況不允許地方政府發債:(1)過去 3年起債限制比率平均在 20%以上的地方團體;(2)延遲償還地方債本利的地方團體;(3)地方稅征收率不足 90%的地方團體;(4)與財政規模相比賽馬、賽車等收益事業收入明顯較多的地方團體;(5)工資水平高等財政支出狀況明顯不合適并不努力改正的地方政府。

(四)日本地方債的發行和償還一直有中央政府的支持和保證

在地方債許可制下,中央政府事前通過地方財政計劃、地方債計劃、財政投融資計劃掌握地方財政收支,將公共資金(政府資金和公營企業公庫資金)分配給各地方團體保證地方債的順利發行。日本地方債的資金構成是多方面的,包括政府資金、公營企業金融公庫資金、民間資金及其他等。首先,政府資金是日本地方債的重要資金來源(如表 1所示)。由于一般政府資金的利率等借入條件較好,資金重點分配給財政力弱的市町村。其次是公營企業金融公庫(1957年設立)以低息穩定地對水道事業、交通事業等提供貸款,并由于屬于普通會計事業中的一定范圍的事業也成為貸款對象,因此具有近似于政府資金的性質,再加上政府與銀行等金融機構的長期合作關系,地方債資金來源一定程度上得到保證。同時,中央政府還將地方債本息償還額列入地方基本財政需要,并通過地方交付稅的傾斜分配解決一些地方債的償還,這些都意味著地方債有中央政府的最后財源保障。

表 1 地方債資金來源構成比的變化 (%)

二、近年來的日本地方債存在的問題及地方債管理制度的轉變

(一)近年來的日本地方債存在的問題及其原因

地方債已成為日本地方政府的重要財源之一。隨著地方債從社會資本的整備、特別政策目的的推行到協調中央經濟政策和財源不足對策的功能推移,地方發行了減收補充債、減稅補充債等財源對策債,2001年以后通過發行臨時財政對策債,不僅補充公共事業經費,甚至補充經常經費的不足。地方債規模不斷增大,地方財政對地方債的依存度不斷提高。1960年地方債占地方收入(都道府縣和市町村收入合計)的 4.6%,70年代接近 10%,2003年到14.5%左右。同時 2003年公債費負擔比率(公債費/一般財源總額)高達 19.4%,地方債占決算收入額的 14.5%。雖然 2007年度下降到 10.5%,但地方債余額仍高達 138兆日元左右,地方債風險問題備受關注。究其原因有以下幾點:

1.泡沫經濟破滅后由于國家和地方嚴峻的經濟狀況,稅收下降,支出增加,不得不靠財政發債支撐經濟發展。

2.在中央集權體制下,日本地方債承擔的不只是地方的政府職能。20世紀 80年代后為協助中央進行財政重建,地方承擔了擴大內需和經濟重建的責任,公共投資不斷增加。

3.20世紀 90年代后伴隨國家振興地方的政策,地方債成為地方公共投資的主要財源籌集手段,中央同時還提高了地方公共事業的發債充當率,由此地方債不斷增發,其中主要表現在地方單獨事業債的不斷增大。一方面客觀上反映了與地方政府職能相適應的地方一般財源的不足;另一方面也反映了社會經濟成熟化催生地方獨自施策的地方自主性要求。

4.地方債資金籌集的非市場化因素影響地方債資金使用的績效。由于公共資金一直是地方債資金的重要來源,加上長期以來政府與銀行間的合作關系,地方債資金籌集的非市場化加上低息、穩定等優點,在一定程度上弱化了地方債資金使用過程中的市場約束和績效要求。

5.由于“財政錯覺”的存在,與用稅收籌集財源不同的是,通過發行地方債增加財政支出,國民負擔感被減輕,容易導致超過公共服務最適水平的財政支出,一定程度上扭曲了資源配置的效率。

(二)日本地方債管理制度的演變

1.地方債管理的市場化推進

(1)地方債資金來源逐步市場化(見表 1)。一是隨著財政投融資改革,政府資金和公營公庫資金等公共資金作為地方債資金來源開始減少,民間資金逐漸增加。2004年地方債計劃明確表明,基于地方分權改革的推進和財政投融資改革的宗旨,對于地方債資金實現公共資金的重點化和削減。政府資金主要對財政力弱的地方自治體進行重點分配,而且政府資金的貸款條件也不再是不問時間長短,固定地以 10年期國債的名義利率為基準上調 0.2%的利率,而是基于市場原理確定統一的貸款條件。對于一些資金籌集能力較強的都道府縣及政令指定都市則進一步面向民間資金來籌集地方債。二是泡沫經濟破滅后,日本地方自治體與地方金融機關的指定關系逐漸瓦解,與依賴政銀關系來承購地方債相比,通過市場評價和成本核算后決定是否承購地方債的金融機關逐漸增加。

(2)基于對安全及流動性的考慮,地方債的發行方式也日趨多樣化和商品化。一是居民參加型的市場公募地方債的推進(如表 2所示)。在地方分權及財政投融資改革進程中,以推進居民自治和資金籌集手段多元化為目標,2001年開始推行居民參加型的地方債發行。二是共同發行市場公募債。根據地方財政法第 5條多款(根據證券發行的不同方法發行地方債時,兩個以上地方公共團體經過議會的議決可以共同發行證券。這時,這些地方公共團體負有連帶地償還地方債及支付利息的責任),地方27個團體每月聯名以負連帶債務的方式發行地方債,同時附有相應的流動性補充措施(為了在發生災害等不測時仍然能不延遲償還本息,募集各團體一部分減債基金預存在受托銀行)。此外,總務省還幫助地方政府進行地方債的海外推銷,開拓海外買家。繼 2008年 10月的首次地方債歐洲推介會,日本總務省于 2009年 10月在北京、首爾等亞洲 4個城市面向當地的金融機構舉行推介會,向當地投資者宣傳推銷日本地方債。

表 2 居民參加型市場公募債的推移

(3)反映地方自治體信用能力的市場公募地方債發行條件發生變化,即利率差異開始產生。2002年 4月,東京都與其他自治體采用了不同的發行利率,盡管不久就恢復到同一水準,但的確反映了地方債由許可制向協議制轉變的市場化和分權化要求。與此同時,隨著地方債發行的市場化,面對包括個人在內的多樣投資家的地方債券的多元化設計、地方自治體的信用如何體現在地方債發行條件上、財政力弱的地方團體如何依據市場原理籌措到所需的地方債資金以及基于安全性和流動性的考慮,地方債流通市場的完善,是今后市場化過程中需要解決的重要課題。

2.適應地方分權改革的地方債管理制度——許可制到協議制

隨著地方分權改革的推進,為提高地方自治體的自主性,2006年日本地方債管理從許可制度轉變為協議制度。在協議制的情況下,即使沒有中央和都道府縣的同意,只要向地方議會報告就可以發行地方債,但并不是地方政府就可以完全不受限制地發債。第一,只有得到同意的地方債才能以政府資金等公共資金來充當,并通過地方財政計劃和地方交付稅制度來籌措其本息償還;第二,在新協議制下,對于赤字或起債限制比率在一定水平以上的團體、延遲支付地方債本息的團體、赤字在一定水平以上的公營企業,課稅未達到標準稅率的地方團體,基于地方債信用的考慮在特定情況下適用許可制度;第三,通過進一步明確以地方債為財源的事業范圍、同意基準和地方債計劃的法制化及公開發布,提高制度運用的公正性和透明度。總之,地方債協議制下,增加了地方政府的自主性同時又不失其約束性,許可與協議相結合。

三、日本地方債管理制度對我國的啟示

(一)建立與財政分權相適應的地方債管理制度

地方債的發行、使用與償還應是以財政分權為前提的,但在中央集權體制下地方債制度不可避免地要受到中央的干預,并與國家財政政策密切相關。從日本地方債制度的變遷可以看到,隨著分權改革的推進,地方債制度改革必然要適應財政分權的要求。2009年我國開始允許發行地方債,可以說是在地方經常性收入不足情況下,作為應對國際金融危機,擴大內需的積極財政政策的重要一環,此時發行的地方債具有配合國家經濟政策的經濟對策債性質。并由于地方政府債券從發行到還本付息的整個流程中,財政部都承擔著代辦的職責,因此也具有準國債的性質。在流程上,財政部代辦還本付息和支付發行費,地方政府向財政部上繳地方政府債券的本息和發行費等資金。名義上,財政部充當著臨時付款人的角色,但如果地方政府遇到財政困難,中央政府仍然會通過轉移支付、財政返還等方式確保債券到期按時償還。因此,財政部實際充當著最后付款人的角色。鑒于日本地方債制度的演變過程,從地方分權及其發展的角度看,我國地方債制度的建立一開始就應體現財政分權的要求,強調權責的對等,以防止預算的軟約束和道德風險引起的地方債規模膨脹及地方公共部門的非效率。

1.建立地方債法規。一是明確地方債的發行與償還的地方政府責任及明確地方債本息償還的資金來源,防止超過地方政府實際財政力的過大的債務負擔。二是明確并細化地方債資金的使用范圍,明確其“建設資金債”的性質,并以法律的形式加以確定。針對 2009年我國地方債投資項目資金使用范圍(保障性安居工程、農村民生工程和農村基礎設施,醫療衛生、教育、文化等社會事業基礎設施,生態建設工程,地震災后恢復重建以及其他涉及民生的項目建設與配套等)的規定,明確并法定化。三是明確中央政府在地方債運行過程中充當的角色 --地方財政健全性的監控者,借鑒日本的地方債管理制度,加強對地方債的定量管理,包括對各個地方政府的微觀定量管理和對全體地方政府的宏觀定量管理,設置確定的控制指標。

2.建立地方債資金的預算制度,加強地方債資金運行的全程管理。明確當年地方債的發行額度、資金使用的具體范圍,當年地方債的本息償還額,并采取地方債資金使用的全程公示制度,以利于公眾監督和社會評價。

3.建立地方債償債基金制度,每年拿出稅收收入及資本收入的一部分,作為償債基金,以備地方債的到期償還。

4.根據地方債的具體功能目標完善地方債的管理。2009年我國 2000億元地方債總規模的分配,主要根據中央投資公益性項目地方配套規模、地方項目建設資金需求以及償債能力等因素進行分配,并重點考慮配套需求因素。同時由于中西部地區涉及民生的建設項目欠賬較多,重點向中西部傾斜。由此,需要我們深入思考的是:作為中央集權型國家,我國地方債的功能定位是什么,在補充建設性財源不足的前提下,是發展均等化的地方公共事業、地域特色發展還是協助中央調控政策?同時對于財政力強弱不同的地區如何配置發債權,其發行和償還問題如何保障?對此,需要在地方債制度的建立與完善過程中兼顧國家財政、地方財政及社會經濟狀況確定地方發債的宏觀和微觀目標、規模和績效要求。

(二)建立適應市場化規律的地方債管理制度

從日本地方債制度的發展進程看,地方債制度最終還是要回歸到與市場相適應的財政發展軌道上來,包括發行方式的市場化、資金來源的市場化及發行條件的市場化等等。我國地方債的發行采取市場化招標方式,但地方債的發行并沒有實現市場化。一是地方政府債券大部分托管在銀行間債券市場,證券交易所市場托管量極小,二級市場交易也主要集中在銀行間債券市場,且交易冷淡。二是地方債的利率沒有實現市場化。由于發行利率受到市場供需、最低投標限制因素的影響,中標利率幾乎等同于國債,各地不同的財政狀況及地方政府信用風險和流動性風險沒有得到反映。而非市場化的地方債制度必然受到資金的約束并影響資金使用效率,若作為一項可持續發展之舉,建立與市場化相適應地方債制度將勢在必行。一是完善適合多元投資主體的地方債種類,以最大限度地籌集所需資金;二是實現差別化的地方債利率,以體現不同的地方財政狀況、建設資金需求及不同的信用風險和流動性風險;三是基于流動性和安全性考慮,完善地方債流通市場;四是建立地方債券的社會性信用評價制度。

(三)建立以完備的地方財政收支體系為前提的地方債管理制度

基于補充地方財源不足這一基本功能,地方債問題的解決離不開地方財源的建設及地方政府的職能定位。在我國地方稅體系不健全、預算外資金大量存在、地方財政投融資制度還不健全以及財權與事權不匹配的情況下,地方債制度不可能真正建立與完善。地方債制度的建立應作為我國財政體制和財政制度改革的一部分,必須做好長遠規劃和制度規范。2009年我國地方債的發行確切地說是應對金融危機擴大內需的積極財政政策的重要組成部分,隨著經濟復蘇,我國應認真思考地方債問題,從發行的目的、發行方式、發行條件、本息的償還、地方自主性與中央調控等各方面統籌安排,從長計議。但在目前制度和體制不健全的情況下,地方債的基礎性管理是必需的。如建設性公債原則、地方債總額的控制、地方發債的最高限額要求、完備的地方債計劃等。

[注 釋]

① 標準財政規模=標準稅收入 +普通地方交付稅 +地方讓與稅(基于征收的便利,以國稅形式征收但要返還地方的地方稅).

② 地方交付稅:是為調整地方財政力差異,而將特定國稅的一定比例(所得稅、法人稅和酒稅的 32%,消費稅的29.5%,煙稅的 25%)分配給地方的部分,包括普通交付稅和特別交付稅,其中普通交付稅相當于我國的一般性轉移支付,特別交付稅相當于我國的專向轉移支付.

[1] 神野直彥(日).分権型稅財政制度を創る[M].ぎょうせい株式會社,2000-12.

[2] 林宜嗣(日).地方財政[M].有斐閣ブックス[Z].2002-12.

[3] みずほ総合研究所.地方債改革における論點～財政規律の強化と市場からの資金調達可能な地方債制度の確立に向けて[Z].2005-12-21.

[4] 平嶋彰英.地方債制度の新展開[Z].第 4回市場公募地方債発行団體合同IR説明會,2005-10-25.