深化政府預算績效管理改革：問題、思路與對策

劉 明，歐陽華生

（1.清華大學 管理學院，北京 100084；2.南京審計學院 經濟學院，江蘇 南京 210029）

一、引言

20世紀80年代以來，一場以政府績效管理為基礎、以流程再造為特點的政府改革運動在西方國家興起。由于績效管理直指傳統公共管理的官僚主義、浪費和腐敗三大難題，引入財政效率和績效概念，以追求卓越目標，注重公共支出與效果的匹配性，觸動了傳統政府管理中的深層問題。

績效管理是指政府依據“花錢買服務，買效果”的公共價值觀，應用績效預算、績效評價等手段，對公共服務實行以業績和效果為導向的科學管理模式。績效管理是我國政府改革的方向。2003年，中共中央《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出，要“建立預算績效評價體系”；2005年，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中指出，要“抓緊研究建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系”；2006年9月，溫家寶在國務院工作會議上指出：“績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度，也是實行行政問責制的前提和基礎……要抓緊開展政府績效評估試點工作，并在總結經驗的基礎上逐步加以推廣。”

政府績效管理也推動了財政改革。近幾年來，在推進公共財政建設問題上，我國進行了一系列的改革，取得了一些成績，但就是否在我國推行績效預算的問題上，仍存在較大的爭議。從西方國家實行績效預算的情況來看，其發達的市場經濟和較高的財政公共化程度是重要的改革背景，而政府“再造”則成為績效預算的強大推動力。從這一角度來看，我國總體上不具備西方國家的這些條件。因此，績效預算整體推進沒有時間表，但圍繞績效預算改革的步伐并沒有停止過。例如，上海市、江蘇省、廣東省、浙江省、湖北省等地方政府都開展了以績效評價為突破口的績效預算改革試點。目前，這些改革的影響力正在逐步擴大。雖然這些試點有待于進一步完善，但也為今后深化績效預算改革積累了一定的經驗。

二、相關文獻綜述

政府績效預算改革始于政府部門的績效評價。從現有研究文獻來看，國外對績效預算的研究可以歸納為以下幾個方面：一是對績效、績效預算基本內涵的探索。這形成了以英國財政部的績效定義為代表的基本認識，即認為“績效”應包括對經濟性、效率性和有效性的綜合判斷，以及以美國預算管理辦公室（OMB）的績效預算定義為代表的基本認識，即績效預算是這樣一種預算，它闡述請示撥款是為了達到什么樣的目標，為實現這些目標而擬定的計劃需要花多少錢，以及用哪些量化的數據衡量在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況。二是對績效評價的研究。20世紀60年代，西方國家開始嘗試對財政支出項目的有效性進行評價。如美國的國防部實行了計劃-項目-預算系統（PPBS），1973年尼克松政府頒布了“聯邦政府生產率測定方案”。1979年，英國撒切爾夫人推行了“雷納評審”。20世紀80年代和90年代，隨著新公共管理運動的興起，財政資金績效評價進入了一個新的高潮。與此同時，西方學者也相應進行了大量的研究。如Berman和Wang（2000）、Julnes和Holzer（2001）、Behn（2003）、Sean（2006）等學者的研究成果。對當前的績效預算理論和實踐具有較強的指導意義。三是用實證研究方法研究績效預算的實踐效果，如Melkers和Willoughby（2001），Crain和Brain（2004），Teresa、Zsuzsanna和Isabelle（2007）等學者分別對實踐中的績效預算效果進行了研究，并得出績效預算發展不樂觀的結論。[1-3]四是績效預算所面臨的制度難題。如Frank A.Schimidtlein（1999）、DongSung Kong（2005）等許多學者和機構從不同角度分析了績效預算所面臨的制度難題。[4-5]這些制度約束基本上涵蓋了政治、預算文化和觀念、傳統預算制度、考評技術和方法等多個方面，從而使人們對績效預算所面臨的困境有一個更清醒的認識，也為未來績效預算改革提供了線索。

國內對績效預算的研究主要是圍繞介紹國外相關成果和經驗，包括如何構建科學合理的績效評價體系、建立績效預算制度的必要性和可行性以及績效預算理論探討等方面。例如，馬駿（2004）、馬國賢（2005）、張維平（2005）、李燕和王宇龍（2005）、韓潔（2006）、馬蔡琛和童曉晴（2006）等來自高校的學者，[6-11]以及董大勝（2005）、賈康和白景明（2005）、孔志（2007）、羅輝（2006，2007）、王棋揚（2006）等來自政府部門的學者都有比較突出的研究成果，這為我國深入推進績效預算改革提供了重要參考。而政府績效預算的實踐是從績效評價開始，2001年我國開始在湖北、湖南、河北等地進行財政資金績效評價工作的小規模試點，2005年5月財政部頒布了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，同年9月又下發了《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》。與此同時，一些地區如廣東、江蘇、浙江、上海等省市財政部門還成立了專門的績效評價處，建立了相應的組織機制。經過多年的實踐，我國績效預算已經取得了一些經驗。例如，廣東佛山市南海區的項目績效預算改革、上海浦東新區和閔行區的全面績效預算改革等。2009年10月30日，在上海召開了“第一屆中國地方政府績效預算改革研討會”，對我國績效預算改革進行了總結，為今后深入推進績效預算改革建言獻策。

上述國內外研究文獻表明，對政府績效預算的研究取得了長足發展，極大地促進了績效預算的實踐。本文正是在此基礎上，結合政府績效預算的實踐，通過分析當前政府預算績效管理改革所面臨的問題，提出進一步推動政府績效預算改革進的路徑。

三、當前政府預算管理存在的問題

（一）從現實理財要求看，“財政悖論”現象仍然十分突出

財政悖論是指當前財政存在的“財政收入越增長，收支矛盾就越突出”的矛盾現象。在我國，部門預算來自“基數法預算”，采用基本支出預算和項目支出預算分開編制的辦法。雖然它對基本支出預算按各部門人員和標準編制，在一定程度上起到抑制人員經費增長的作用，但是，由于部門預算未解決財政撥款與效果脫節的缺陷，因此，無法控制項目支出增長，這突出地表現在財政項目支出的部門擴張沖動和“財政資金不要白不要”上。由于項目支出五花八門，很難形成統一的評價標準，因此，這已成為當前財政管理中的“軟肋”，即普遍存在著部門“多報項目，報大項目”的現象。這是造成“財政悖論”的基本原因。

為克服這種現象，作為變通，一些財政部門采用了事前核定各部門預算控制數的辦法。但是，這也帶來了兩個問題：一是預算控制數實際上成為了部門的“支出基數”。這就違背了部門預算試圖通過取消基數，引入公平競爭機制來優選項目，借以提高項目支出效率的本意。二是在項目支出上，既然賦予了部門預算控制數，它們就不會關心基數部分的支出效果，精心設計項目，而是將重點放在基數以外資金的爭取上，這就陷入了新的“爭項目、爭資金”之中。總之，這將使公共財政改革陷入兩難境地。

（二）從理財效果看，財政支出效率亟待提高

總體說，一些地區財政支出效率不高的表現為：一是隨著財政收入的增長，單位花錢大手大腳，建設上追求奢侈豪華，不切實際的“政績工程”時有發生。二是雖然某些政府部門的行政機構改革比較成功，但由于各部門仍沿用“過程管理”模式，導致工作量并未減少，并派生出一批行政事業單位。它們不僅抵消了行政機構改革的成果，而且增加了管理層次，提高了公務成本，使行政性經費支出年年增加。三是事業單位超編問題比較突出，人事改革十分困難。這一問題在某些部門更加嚴重。四是部分項目的效果“說不清”。盡管政府對一些財政支出項目實施了績效評價，但從實際情況看，由于績效評價經驗不足，評價結果的公信力有待于提高。例如，在某地區2006年確定的21個績效評價試點項目中，有60%的項目沒有績效目標或績效目標不可測量。這些連實施者都說不清效果的項目，又何談公共支出效率呢？

（三）現行的預算辦法不符合建立績效預算要求

主要表現在：一是財政資金分配不規范，尤其是項目預算仍然沿襲“基數法”，分配主觀意識較強。在預算控制數制度下，存在著前景好的項目得不到財政資金，而前景差的項目又不得不承認的“苦樂不均”現象。二是項目預算資金分配與部門的戰略目標相脫節，導致項目支出預算缺乏計劃性、嚴肅性，“拍腦袋”現象比較突出。三是項目預算管理不規范。這主要包括：第一，專項資金的項目名稱不規范，往往可以向多個部門申請撥款。第二，缺乏評價程序。由于在預算控制數制度下缺乏科學的立項程序，導致不少項目缺乏精心設計和科學論證，通常是草率立項，公共支出的效果較差。四是項目支出的業績目標不明確。部門往往關心的是定額標準，至于為什么要做，錢花出去將會達到什么效果，無從談起。

（四）績效評價機制有待于進一步完善

一些地方政府在以績效評價為突破口的績效預算改革中努力探索，取得了一定的進展。但是，必須清醒地看到，績效預算改革是一項系統工程。除了思想上需要進一步提高認識、加強培訓和學習外，完善績效評價機制應成為今后績效預算改革的一項重要內容。當前，在評價試點工作中還存在一些問題和困難，主要有：一是項目前期論證有待加強。由于大部分項目前期基礎工作較為薄弱，導致目標不夠明確，定性目標較多，定量目標較少，致使評價困難。二是評價結果的公信力有待提高。實踐證明，評價結果的公信力取決于兩個方面：第一，績效指標和績效評價方法的科學性和合理性。第二，評價程序上的合規性。對于項目性支出，必須有前期評價和后評價兩個環節。前期評價應當結合立項進行，而后評價應當在項目完成，投入使用后進行。此外，雖然建立了第三方評價機制，但這是單位出錢請人來評價，無論從評價指標，還是從程序的合法性看，都影響了績效指標設計和評價結果的公信力。三是評價結果的運用有待強化。例如，建立績效評價的跟蹤制度；對評價結果不合格的項目，建立行政問責和在三年內不得申報項目的制度等。四是績效評價信息數據庫有待完善。如專家庫、指標庫、績效評價的各項指標、標準的信息庫等以上工作，需要從制度、機制上加以完善。

（五）績效評價與人事考核、行風評議、審計的資源整合有待于加強

隨著績效預算改革工作的逐步推進，一些地方政府由財政部門牽頭，探索建立各種工作的聯動機制，加強多部門協調，共同推進績效預算改革。如對政府財力投資項目，要建立財政、發改委之間的聯合評價機制，建立財政部門的績效評價與審計部門的績效審計聯動。此外，財政部門的績效評價還需要與人事部門的年度目標管理考核、行風評議聯動，以整合資源，提高效率。但從實際情況看，由于缺乏強有力的組織機構，聯動并沒有實質性進展，導致一些地區成立的績效評價預算改革聯席會議只是一個協調機構，難以真正促進財政與其他政府部門之間的聯動。

總之，上述問題在我國各地區都帶有普遍性，需要加以改革。實踐表明，績效預算改革不僅是財政問題，更是政府改革的重要突破口。

四、完善政府預算績效管理改革的政策建議

（一）完善政府預算績效管理改革的思路

績效預算是政府績效管理的核心制度，也是公共管理制度創新的核心。其政策性和科學性強，操作難度大。本文認為，搞好這項改革，必須堅持“流程再造，整體設計，積極試點，分步實施”的思路進行。

“流程再造”指按績效預算的要求，對部門預算支出進行重新分類，并在此基礎上，重新設計財政資金管理的環節和部門預算的編制、審議和審查流程。將專家前期評審、立項、撥款、運行和管理、績效評價等環節，納入財政流程。分為經常性支出和績效項目支出。

“整體設計”就是要將全部公共資金按績效預算要求全部納入績效管理，并分類設計出績效管理的辦法。在方法上，應當將當前政府推行的行風評議進行改造，并納入績效評價體系，從而形成績效項目評價、經常性支出績效評價和行風評價三種績效管理方式。

“積極試點”是指按規劃的要求和“先易后難、逐步推廣”的工作原則，對那些易于實施的支出先進行試點，取得經驗后逐步擴大范圍，最終實現全面覆蓋。

“分步實施”就是要按資金管理的輕重緩急和難易程度進行排隊，建立改革時間表，漸進地完成部門績效預算改革。

與此同時，一些有條件的地方政府可以遵循以下思路，繼續推進績效預算改革：一是全面規劃績效預算，構建績效預算改革的總體框架，進行適應部門預算的政府流程再造。二是以項目支出預算為突破口，作為績效預算改革的第一步，建立項目支出的績效預算體系，并將績效評價覆蓋到所有項目績效預算。三是搞好績效評價。將它延伸到經常性支出上，為績效預算的下一步擴大創造條件。

（二）完善政府預算績效管理改革的政策建議

我國的績效預算改革尚處于探索階段，且各地區的這項工作的起步差異較大，沒有較為成熟的改革模式。為了深入有效地推進這項改革，本文提出如下的政策建議。

1.進一步做好預算資金編制環節的績效管理工作

主要包括：一是強化在預算編制環節的績效理念，要求預算單位在編制預算時訂立績效目標，制定績效目標實施計劃，做實前期基礎工作。二是根據績效預算改革的需要，完善評價指標體系，指導資金預算單位科學地設立績效目標。三是制定用于項目資金申報的操作范本，建立項目資金申報的績效管理流程。

2.對財政支出進行流程再造

政府流程再造就是要按績效管理要求，重新構造政府行政的流程。一是將傳統的公共管理“開放型流程”變成以公共委托代理為基礎，以管理環節為特征的“環節型流程”，從而形成決策、實施和評估監督的責任機制。二是將傳統的“供給型財政流程”變成績效目標、績效撥款、績效監督為基本環節的“績效預算流程”。在財政支出中存在的“財政悖論”和效率不高等問題，也反映出政府行政和預算管理流程上的缺陷。為此，要引進績效預算，就必須進行財政支出的流程再造。

（1）按績效預算要求重新對財政支出進行分類

將現有的部門預算的基本支出預算和項目支出預算進行分類，改造成適合績效管理的“績效項目支出”和“經常性政府支出”兩類（如圖1）。

圖1 政府管理和財政支出流程再造

（2）制定戰略目標

戰略目標是指經政府批準的、部門在今后若干年內所應達到的目標。通常分為一次性戰略目標（如五年規劃）和滾動性戰略目標兩類。滾動性戰略目標通常每年或每兩年修訂一次。

戰略目標要求各部門從長期戰略要求出發，規劃本部門工作，以避免“面多了加水，水多了加面”的被動和浪費。戰略目標既是部門年度工作依據，也是建立績效預算的依據。這就是說，只有列入戰略目標的項目，財政才能予以保證。而且，戰略目標一旦確定，并經政府批準，就必須保證實施。原則上，對那些未列入戰略目標的支出，財政不予撥款。在目前啟動階段，建議部門在“十一五”規劃的基礎上進行修訂，形成各部門的戰略目標。

（3）確立財政支出績效管理流程

績效管理流程就是要明確績效預算與其他預算制度之間的關系。必須指出，績效預算是部門預算的深化，政府采購、國庫集中收付、審計、財政監察等制度仍然有效，但需要重新整合。整合后的流程見圖2。

圖2 財政支出績效管理過程

3.建立績效預算總體框架，全面規劃財政資金的績效管理

要使部門預算轉為績效預算，就必須建立一個全面的績效預算框架，將各類預算資金納入該框架，在此基礎上分步實施。績效預算框架如圖3所示。

圖3 績效預算框架

按這一框架的要求，應做好兩個方面的工作：

（1）對績效項目支出按績效目標撥款，并按項目申報時的績效目標對項目的實施結果進行績效評價。

（2）對部門的經常性支出，分兩種情況處理：凡是可以進行績效評價的部門，應當建立按績效目標撥款的指標體系，并對其結果進行績效評價。然后，按評價結果，即績效的改善狀況來計算年度獎金。凡是一時無法進行績效評價的部門，可以作為過渡，對行風評議進行績效化改造，形成“以行風為基礎的績效預算”，并納入績效評價體系。

4.以重點項目預算為突破口，建立規范的項目績效預算

項目支出預算績效化管理除了要進行支出的科學分類外，還必須建立合理的績效評價程序，要借助競爭機制，促使業務部門精心設計項目，主動列出各自的業績目標。由于項目支出占各級財政支出中的比重較大，且易發生浪費和腐敗等問題，因此，無論從哪個方面講，它都應當作為績效預算改革的重點。

項目支出預算管理的關鍵是建立申報、審議和評價程序，即“分類申報→綜合部門初審→專家審議和聽證（前期評價）→立項→撥款和實施→績效項目評價（后評價）”。建議在編制預算時，各地方政府應根據自身實際規定列入專家評審程序的項目性支出標準。對于確實需要，但專家評審卻未通過的，可以啟用行政救急程序。

5.切實整合政府資源，提高評價結果的公信力

主要包括：一是加強財政部門與人事、發改委、監察、審計部門的溝通與協作，建立聯合評價機制和委托評價機制。對本級層面重點項目的評價，邀請本級人大、政協參與；對于街道層面貼近民生民計、實事工程及社區管理服務項目，讓老百姓參與評價。二是加強各部門協調，加大改革力度，減少改革阻力。例如，對項目的初審工作可以由發改委和財政進行；在專家評審中，應當發揮監察等部門的作用；將一部分項目的績效評價工作委托審計部門進行。三是建議一些地方政府在已組建的績效預算聯席會議的基礎上，成立政府層面的績效評價委員會，并將行風評議等納入其中，全面部署績效管理各項工作。

6.改革和完善與公共財政建設相配套的其他制度

一是進一步界定、理順各級部門職責，明確事權。明晰各部門職能是設計科學的績效指標的依據。只有職責分明，部門才能知道哪些事該自己辦，才能知道辦得怎樣。為此，建議進一步理順各層面之間的職責，強化各政府部門的公共管理責任。二是強化部門規劃，使之成為績效預算的編制依據和評價依據。規劃是評價政府管理科學性、預見性和執政能力的重要依據。各部門應當根據經濟和社會發展需要，及時修改規劃并報經政府批準，防止“面多了加水，水多了加面”所造成的管理混亂和財政資金浪費。三是按績效預算要求完善財政支出制度，包括國庫集中收付制度、政府采購制度等。同時，要推進單一賬戶改革。

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