地票交易：體制內土地和產業的優化組合模式

程世勇

（首都師范大學 經濟系，北京 100089）

一、文獻研究和土地邊際效率的相關問題

我國30年體制變遷過程中，商品市場、勞動力市場、資本市場、技術交易市場、經理人市場獲得了快速發展，要素的流動和配置效率不斷得到改善，我國經濟總量在較短的時間內就位居世界前列。但地權市場的發展滯后也在很大程度上制約著我國經濟的發展和經濟發展模式的轉變。雖然20世紀80年代我國的經濟體制變遷從農村集體土地制度開始，但30年來改革的核心主要是圍繞著如何完善農村集體土地經營性地權，一系列的體制創新始終在城鄉分割這種封閉的農村系統內進行。

隨著城市化進程的加速，城鄉人口比例經歷了動態的結構調整；隨著工業化進程的加速，城市第二、三產業的發展成為拉動經濟增長的主力，由此形成的城市土地短缺問題進一步制約著地方經濟的發展。而同時，農村的宅基地、鄉鎮企業用地、開發區用地等建設用地由于人口的流出和產業的衰敗而大量閑置。我國的農村建設用地總量是城市的4.6倍。這種城鄉建設用地結構上的不平衡，客觀上要求農村建設用地資源通過流轉提高其配置效率和實現其經濟利益。楊志榮（2009）基于DEA模型對農村建設用地利用效率進行了實證分析。測度的結果表明，我國建設用地對經濟增長的貢獻率顯著低于勞動和資本要素。[1]Samuel等（2004）指出，由于我國農村集體建設用地增量要顯著高于城市建設用地，土地粗放利用模式將進一步拉大城鄉建設用地的結構不平衡。[2]學者們基于C-D生產函數、CES、VES和邊界生產函數進一步驗證了此結論。而曲福田（2004）、黃祖輝（2002）、Kai-sing Kung（2002）從制度的角度分析認為，政府管制和征地權壟斷是農村建設用地閑置及建設用地粗放利用的根源。主張以放松政府管制為核心推進農村建設用地流轉，消除城鄉建設用地的身份差異。[3-5]而龍登高（2009）、周其仁（2004）、劉守英（2008）從農村建設用地流轉市場化的角度出發，認為突破城鄉土地二元結構，加速培育農村建設用地流轉市場，依靠市場機制，實現國有土地和集體建設用地“同地”、“同價”、“同權”是提高城鄉土地要素配置效率的關鍵。[6-8]綜上分析，無論哪種方案，我國目前的土地制度的約束都是一個既定的前提，這決定了短期內在制度選擇上不能與國際直接接軌。

二、農村集體建設用地體制外流轉的雙重制度約束

（一）國家法律制度和宏觀政策的雙重束縛

一是集體建設用地流轉存在著國家法律制度的障礙。1982年《憲法》第10條規定，城市的土地屬于國家所有。雖然《憲法》歷經了四次修訂，但城市土地國有壟斷性的產權結構始終沒有改變。二是作為下位法的《土地管理法》在歷經了“放”和“收”后的制度傾向還不明朗。1988年第一次修訂后的《土地管理法》規定國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。而1998年《土地管理法》的再次修訂，對集體建設用地使用權流轉又實行了一次嚴“收”。其中規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。目前《土地管理法》的第三次修訂還在進行中，是“解”是“禁”，說法不一。三是雖然《物權法》對不同所有權主體的用益物權和擔保物權進行了“平等”化的法律認定，但還需要部門法的充實。但鑒于目前城鄉建設用地結構的不均衡和城市化進程中的土地短缺，今后對集體建設用地流轉應該還是遵循有條件的解禁原則。

國家宏觀政策對集體建設用地流轉的政策約束可分為幾個階段。第一階段是1992年至2000年的“禁”。1992年國發[1992]61號文嚴令禁止集體建設用地使用權的流轉。在鄉鎮企業改制和轉型的背景下，為了防止地方亂占耕地、違法批地、浪費土地，1997年中央又出臺了《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》 （中發[1997]11號）。第二階段是2000年至2006年的“放”。標志性的政策文件是中發[2003]3號文和國發[2004]28號文。同時2004年中央一號文件提出：“嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍。積極探索引導集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法”，在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。第三階段是2006年至今的“收緊”階段。由于一放就亂、一收就死，村委會等基層利益集團常常為了獲取超額收益，通過“以租代征”等違規方式將集體農地進行非農化流轉，威脅國家糧食安全。為了遏制集體土地的無序流轉，2007年國發71號文規定集體建設用地流轉，僅限于企業破產、兼并范圍。雖然2008年10月十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，將農村建設用地流轉作為中央的“核心政策”寫入了黨的重要文件。但需要明確的是，作為核心政策硬核的基本理念和作為具體政策相機抉擇的“制度調控”二者并不矛盾，集體建設用地流轉在短期內依然面臨著國家法律制度和宏觀政策的雙重束縛。

（二）城市土地短缺、集體建設用地流轉和區域產業發展模式

雖然存在法律和宏觀政策的雙重束縛，但在地方政府經濟發展壓力和集體組織經濟利益訴求的雙重誘導下，特別是國家土地壟斷所形成的土地相對價格的升高增加了農村建設用地地權流轉的潛在需求，地方政府和農村集體組織主導下的農村建設用地流轉在很多土地需求旺盛的區域內自發進行了。[9]根據對京、津、冀、魯、豫、粵、蘇、吉八省市同區位國有土地和農民集體土地市場交易價格的隨機抽樣所獲得的微觀數據樣本，發現集體建設用地流轉價格和國有產權土地的價格之間存在著顯著差異。以農村建設用地流轉價格作為被解釋變量進行計量分析發現，體制外的相關制度因素對農村建設用地流轉價格的影響十分顯著。

通過對微觀數據進行計量分析，從模型設定的擬合效果（R2）看，模型的線性關系通過了檢驗。而根據各解釋變量參數估計值，可得出如下結論：

1.地方政府對農村集體建設用地的管制程度是最大的影響因子，影響著農村建設用地流轉的市場價格。如果地方政府作為中央政府的代理人，嚴格執行城鄉二元的土地管制制度，則農村建設用地就會缺乏流動性并且流轉價格會顯著低于均衡價格。如果地方政府的效用函數中主要以地方利益為目標，為了獲得充足的建設用地指標，則會容忍農村建設用地流轉，結果會導致農村建設用地流轉價格接近均衡價格。

2.國有土地的批租價格（P）會對農村建設用地的價格產生影響。國有土地的批租價格越高，則農村建設用地的出租價位也越高。其原因主要是由于國有土地的批租價格決定于土地的市場需求及需求彈性，農村建設用地在一定程度上可以替代國有土地，因此會產生正相關的關系。

3.農村集體建設用地的交易量越大，則土地出租的價格就會越高。這是市場環境變化給價格帶來的影響。作為農村地權市場發育程度重要指標的農村建設用地年度市場交易量對農村建設用地流轉價格的影響已經超過傳統供求因素對價格所施加的反向影響。這表明土地作為一項不動產，區域市場的發育狀況作為外在環境對資產的有效定價將產生影響。其次，地方經濟越發達即GDP總量越高的地區，農村建設用地的流轉價格也較高。這主要是經濟發達地區由于區域產業和要素的聚集使資產價格相對較高。因此，沿海和南方經濟發達地區農村建設用地的出租價格要高于欠發達地區。

表1 農村建設用地流轉價格影響因素模型分析結果

4.農村基層組織的腐敗頻率對農村建設用地出租價格的影響也是十分顯著的。腐敗頻率高的區域，由于所支付的交易費用較高，因此導致土地流轉的外部價格就相對較低。土地增值收益從地方政府轉移到農村基層組織內部后，少數人控制或內部人控制成為集體建設用地的增值收益的主要分配模式，集體所有權的不確定導致的財富分布的多元化和不確定性，[10]從而導致與當年國有企業改革所面臨的相同問題。有些村鎮的集體土地資產收益已達到十幾個億，并成立了投資公司和資產管理公司。但土地資產的迅速膨脹和資產分配的不確定性這一矛盾已經凸顯。農村集體建設用地流轉所形成的巨額收益有些集中在鄉鎮集體一級，有些集中在村集體一級，而有些集中在村民小組一級。這種財富分布的不確定性直接導致了集體內部利益分配的巨大差異。

毋庸置疑，集體建設用地流轉和區域分割的產業發展模式是缺乏效率的。地方政府為了加速地方固定資本投資和稅收總量，通過和集體組織進行合謀，即以聯營、合營、入股、股份合作、出租等打擦邊球的模式引導農村建設用地入市流轉，提升地區經濟總量。甚至用“以租代征”等違法手段對農地進行違規轉用。這種以地方政府為本位的區位利益最大化的經濟發展模式，誘發了粗放型的經濟增長。粗放型增長的結果常常是國家土地宏觀調控制度的失靈和經濟發展的不可持續。

三、地票交易：體制內城鄉建設用地結構調整下的產業聚集模式

（一）地票交易：制度框架下集體建設用地實物資產向證券化資產的轉換

農村建設用地流轉這種體制外的制度變遷，短期內實現了土地的增值、要素配置效率的提高、藏富于民和農村居民收入的增長。但集約化和規模化的經濟發展模式卻很難實現。地方基層組織盲目發展經濟，短線投資、生產力布局混亂、產業間缺乏協同和關聯效應，導致要素浪費、環境污染等問題。這些問題和20世紀80年代鄉鎮企業的大發展產生的問題相似。因此，農村建設用地流轉對于大中城市周邊地區具有顯著的制度創新功能，而對于遠離城市的村鎮這種一般意義上的區位特征，“地票”交易是體制內城鄉建設用地資源進行動態最優配置的一種優化的制度設計。

“地票交易”是指建設用地指標的交易和流轉，是城市土地需求主體和農村建設用地供給主體就建設用地指標進行交易的一種證券化的資產交易?！暗仄苯灰住钡膬蓚€既定的制度前提，一是國家宏觀土地調控對城市建設用地總量的控制，從而使建設用地指標成為一種“稀缺性”的資源。二是農村有大量的閑置建設用地，由于區位特征其資產價值無法實現。只有同時滿足這兩個條件，城鄉雙方才具有地票交易的內在激勵。在我國目前的城市化和工業化進程中，正是面臨這兩個基本的制度約束。目前農村的建設用地總量是城市的4.6倍。而隨著鄉鎮企業的破產和人口向城市遷移，農村的企業用地、宅基地等建設用地還將會大量閑置。另一方面是城市居住用地、工業用地、公共設施用地等用地需求的不斷膨脹。在國家嚴格的用地總量指標管制下，城市土地價格的攀升增加了城市化和工業化的成本。農村建設用地由于其空間位置的凝固性，不像普通投資品能進行移動和運輸，其作為不動產是一種具有特殊屬性的商品。因此，基于“短缺”和“過?！边@一矛盾，“地票交易”作為一種體制內的制度選擇，是調整城鄉建設用地存量結構，提高資源配置效率的一種有效的制度設計（如圖1）。

（二）地票交易相關利益主體的選擇和資產價格機制的形成

圖1 地票指標交易流程圖

“地票交易”的流程分為“地票”的生產、供給、需求和貨幣支付四個環節。（1）“地票”的生產者——農村基層組織或基層政府。遠離大城市且區位優勢不明顯的縣、鄉、鎮由于多年來累積了大量的農村建設用地，又缺乏相關的產業支撐，有內在的經濟激勵成為生產“地票”的主體并通過“地票”交易實現資產貨幣化。如果指標交易的價格大于“地票”生產的成本，這些地區將通過撤村并鎮建立中心村和中心鎮的方式，將農村建設用地復墾后轉為農用地，通過減少農村建設用地存量的方式，最大化生產出可供交易的建設用地指標。（2）“地票”的供給方——省市級政府成立的交易中介結構。由于“地票”的生產主體分散，并且信息不對稱，省級政府需要成立中介機構作為各小額“地票”生產者統一的代理人。中介機構集合所有可交易的“地票”后作為統一的供給方，努力實現“地票”生產者資產價值和資產貨幣收入的最大化。（3）“地票”的需求主體——大城市潛在的產業或商業投資的企業或其他法人機構。為什么會產生“地票”的需求主體？因為企業無論進行何種投資，都需要先選擇投資的區位并購買對應區位的土地使用權。作為“地票”的需求主體，在城市發展規劃和產業布局規劃下有優先選擇投資區位的權利。并且，購買“地票”所支付的成本已經內在地成為購買土地使用權所支付的土地出讓金的一部分，并不存在任何的超額支付或超額成本。（4）統一競價和交易后對“地票”的貨幣支付。企業作為“地票”的購買主體，相互進行競爭性競價，最終價高者得。獲得“地票”就意味著合法獲得了新增城市建設用地的指標。地方政府依據“地票”提供的建設用地面積，可以在城市周邊進行土地征用和產業投資。“地票”交易的結果，實現了土地和產業在空間上的要素動態組合和產業的聚集效應。在集約使用土地資源的同時，優化了城市產業布局，產生了規模經濟效應和集聚效應，避免了長期天女散花的城鄉產業布局和發展模式。而企業購買“地票”的貨幣支出作為“地票”生產者的純收益流回農村，實現了農村建設用地實物資本的貨幣化過程。而另一方面，在保證城鄉建設用地存量不變的條件下，城市產業的發展和農村建設用地的減少實現了動態平衡。

（三）城鄉“地票交易”的福利效果分析

1.實現了城市建設用地總量的擴張。目前宏觀調控的重要內容之一是城市土地調控。由于中央對城市征地指標的配額管理，在很大程度上成為地方經濟發展和城市化進程的重要掣肘。而“地票”交易在總量不變的前提下，通過結構性調整，巧妙地實現了城鄉建設用地的“增減掛鉤”。這種掛鉤以市場交易機制為依托，突破了傳統的項目捆綁式的點對點的、區域內的、行政化的高成本的指標交易掛鉤模式，從空間上和交易機制上實現了跨區域、市場化的資源配置方式，節省了交易成本，提高了土地要素的流動性和配置效率。農村2.4億畝的建設用地將有2/3（約1.6億畝）可以通過“地票”交易制度，將其建設用地指標流向城市（如圖2）。根據2020年城市化水平要達到60%的目標，城市每年需要新增戶籍人口1000萬左右。在保證18億畝耕地的制度約束下，城市建設用地供給缺口將達到1.2億畝。因此，地票交易通過城鄉建設用地的存量調劑，能夠有效緩解城市化進程中的土地短缺難題。

圖2 城鄉建設用地的空間置換

2.農民通過初次分配直接享受了貨幣化的土地增值收益。通過“地票”交易，農民可直接獲得指標交易后的貨幣化收入。掛鉤區域的級差收益越大，農民可直接獲得的貨幣性財產收入就越多。農民享有土地增值收益的初次分配權，財富能在很大程度上落到土地擁有者的手中。而農村建設用地的實物流轉中初次分配的所占比重較低，同時由于基層組織的監管不力，再分配中出現的問題比較嚴重。而“地票”交易能夠很好地避免這一問題?！暗仄薄苯灰椎目偸找嬷饕M行如下分配：一是農地復墾成本的支付?！暗仄薄苯灰琢吭酱螅r地復墾的面積就越大。因此，“地票”交易的一部分需要支付農用地的復墾成本。二是對農民的直接貨幣補貼。指標交易主要來源于撤村并鎮，因此農民建房支出占“地票”收益的絕大部分。農戶通過“地票”交易實現了土地資產的貨幣化并且改善了住房條件。三是剩余部分是對農村集體經濟組織和區縣進行補償。從資產貨幣化的分配結構看，農民通過初次分配就能直接享受土地增值的貨幣收益。而城市周邊指標落地的被征地農民，也可通過土地的級差收益直接獲得資產的貨幣化收入。

3.集約型的城市化發展道路。證券化的“地票”交易的結果是形成了一個正反饋的“馬太效應”。工業越來越趨向于集中在城市，而農村要利用更多的土地發展農業。隨著土地、資本向城市集中，農村的勞動力向城市轉移的步伐也將加快，大中城市發展的步伐將進一步加快。通過發展大中城市來轉移勞動力和進行產業的優化，不僅避免了村、鎮、縣建設用地的粗放利用，而且遏制了地方基層組織盲目發展經濟和短線投資，從而避免了生產力布局混亂、缺乏產業協同效應以及要素浪費和環境污染等問題。因此，“地票”交易按照市場機制的基本原則，通過吸引稀缺性生產要素向城市聚集的方式，提升資產的價值，同時在規模化競爭中優化產業結構，最終實現可持續的經濟發展模式、產業布局模式和城市化模式。

（四）“地票交易”實踐中面臨的問題

“地票”交易制度是從體制內探索城鄉建設用地結構性調整的一種路徑。通過“地票”交易，實現了實物資產的證券化，完成了實物資產的貨幣化過程。通過級差收益的分配，實現了城市反哺農村的利益分配格局。重慶市土地交易所自2008年底成立以來，共成交了44宗地票，總計交易了8300畝建設用地指標，總交易金額達到7.38億元。2009年預計將8000畝農村建設用地復墾為耕地，并準備后期的“地票”交易。表2是“地票”交易所成立初期“地票”交易的相關數據。但從長期來看，“地票”交易所引發的深層次體制問題仍然需要關注。

1.效率和公平二者的關系問題。經濟發達地區，通過“地票”交易獲得了充足的建設用地指標來發展工業和第三產業。而區位條件差和經濟落后區域，雖然短期內通過“地票”交易實現了土地資產的貨幣化收入，但卻喪失了今后進行產業升級和工業化建設的用地指標。雖然理論上仍然可以繼續通過“地票”交易獲得，但無疑將來發展的成本會大大增加。因此，“地票”交易在提高效率的同時，未必能有效地兼顧公平?！暗仄薄苯灰缀?，經濟落后地區的財政收入雖然在短期內有所增加，但在一定程度上喪失了長期發展的基礎?！暗仄薄苯灰滓乐埂榜R太效應”的發生。

表2 重慶2008-2009年度土地交易所部分地票交易數據

2.“地票”模式的單一性問題。地票交易實質上是集體建設用地國有化的一種制度探索?！暗仄薄蓖ㄟ^對建設用地指標這一稀缺性資源的交易，一次性買斷了集體建設用地的指標并完成了建設用地所有權主體的轉換。地權交易的結果是交易的形式由多元退化到一元，在一定程度上扼殺了市場經濟多樣性的產權交易模式，如農村建設用地使用權出租、入股、聯營等多種交易形式。在土地稀缺的條件下，雖然“地票”交易采取市場化的競價方式，但其指標價值是否能代表集體建設用地的資產價值還有待進一步的探討。

3.“地票”交易客觀上可能會造成地方政府對土地的超額儲備。“地票”產生以前，地方政府的土地儲備要受到建設用地指標的限制。而隨著“地票”交易的活躍，地方政府就有了更充裕的建設用地指標，可能會“事先”更大規模地儲備農地，這進一步強化了地方政府壟斷土地發展權的非均衡的利益分配模式?！暗仄薄苯灰缀?，農民就近轉移的城市化路子被堵死，農村剩余勞動力在城市化進程中的職業轉變和身份轉變需要在大城市解決，政府將面臨更大的民生壓力。

四、結論：地票交易和經濟發展的長期選擇

“地票”交易制度是從體制內探索城鄉建設用地結構性調整的一種路徑。通過“地票”交易，實現了實物資產的證券化，完成了實物資產的貨幣化過程。通過城鄉之間的級差收益的分配，實現了城市反哺農村的利益分配格局。但從長期來看，“地票”交易作為一種制度創新，仍然不能完全取代農村建設用地流轉。要實現區域的后發優勢和增加農民收入，還必須關注基本的制度層面的問題。

（一）我國城鄉土地二元制度的改革。城鄉土地制度的改革是先推進市場化，還是先進行產權體制改革仍然是問題的核心。農村經濟體制改革和城市經濟體制改革有著某種程度的相似之處，10年前的城市國有企業改革也曾經對這個問題有過激烈的爭論，出現了吳“市場”、厲“股份”。而隨著改革的深化，無論是從效率的角度還是從公平的角度，當前的土地制度在城市化進程中需要進一步的制度變革，進一步推動經濟增長方式的轉變。市場體制改革有助于短期繁榮，產權制度改革有助于長期穩定。地票交易制度雖然充分利用了市場體制的優勢，但卻阻滯了農村集體土地參與城市化進程。因此，要兼顧好市場體制改革和產權改革二者的關系。

（二）農村土地產權制度變革的可能選擇。根據中國國情，土地產權改革的路線圖既不是私有化也不是國有化，而是在集體產權制度框架下尋求一個有效的自主治理模式。無論是馬克思的自由人聯合體理論，還是奧爾森或奧斯特羅姆的小集團自治理論，都從理論和實際中找到了特定經濟組織內部有效治理的模式。[11]雖然從建國初期到改革開放前，我國土地制度呈現由農民家庭私有化向集體化演變的路徑；而隨著市場經濟的深化，土地產權制度又按照生產效率的標準進行反向的路徑演化。但簡單的私有化或者國有化必然產生高昂的制度成本和制度風險，在目前集體土地產權內部推進民主化的治理模式和約束機制能夠最大程度地降低改革的風險。

（三）經濟發展模式轉變必須依托于規范的土地制度。一方面要依托于土地市場價格機制的完善，城鄉二元的土地價格體制的最終破除；而另一方面集體產權內部的制衡機制也是轉變經濟增長模式的關鍵，集體產權內部完善的治理機制是土地有效供給和定價的基礎。完善集體產權內部的治理機制，通過轉變農村基層組織的代理模式，將多頭代理轉變為單一代理機制，避免公共權力對集體土地產權的層級嵌套。在此基礎上消除城鄉二元的土地價格體制，實現農村建設用地資產性地權制度，并通過地權的抵押、證券化和股份化等金融產品創新，以加速城鄉建設用地地權流動，實現經營性地權的資本化，從而最大限度地增加交易雙方的財富總量并規避風險，實現經濟的集約高效增長。

[1]楊志榮.基于DEA模型的城市用地經濟效益比較研究[J].長江流域資源與環境，2009，(1).

[2]Samuel P.S.Ho and George C.S.Lin.Non-Agricultural Land Use in Post-Reform China[J].The China Quarterly，2004，(2).

[3]曲福田,馮淑怡.制度安排、價格機制與農地非農化研究[J].經濟學季刊,2004，(10).

[4]黃祖輝，汪 暉.非公共利益性質的征地行為與土地發展權補償[J].經濟研究， 2002，(5).

[5]Kai-sing Kung,James.Choice of Land Tenure in China∶The Case of a County with Quasi-Private Property Rights[J].Economic Development&Cultural Change，2002，(4).

[6]龍登高.地權交易與生產要素組合：1650-1950[J].經濟研究，2009，(2).

[7]周其仁.農地產權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇[J].經濟學季刊，2004，(4).

[8]劉守英.集體土地資本化與農村城市化——北京市鄭各莊村調查[J].北京大學學報(哲學社會科學版)，2008，(6).

[9]程世勇.農村建設用地流轉和土地產權制度變遷[J].經濟體制改革，2009，(1).

[10]蔡繼明.中國土地制度改革論要[J].東南學術，2007，(3).

[11]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].上海：三聯出版社，2000.