對杭州市小型水庫除險加固工程中存在的問題的探討

馬 駿

（杭州市水利設施監管中心 310016）

自1991年以來，在全國垮壩的水庫中，小型水庫垮壩數量占99%，因此，小型水庫除險加固非常必要。浙江省自2003年開始實施千庫保安工程，集中解決了一批水庫的安全問題，但是目前水庫除險加固工作進展情況仍與要求相差很遠，需要從根源上探討解決除險加固中的一些問題。

1 杭州市小型水庫的除險加固現狀

1.1 數量及分布

杭州市現有小型水庫近600座，這些小水庫多分布在山區，交通不便，再加上管理投入不足，造成小水庫的管理和維護非常困難，病險問題普遍存在。多數地區的小型水庫除險加固數量均未過半，除險加固任務非常嚴峻（見表1）。

表1 杭州市小型水庫分布情況和除險加固完成數量

1.2 小型水庫除險加固工程建設管理情況

杭州市多數小型水庫除險加固項目法人由當地鄉鎮負責組建；少數由區縣組建，個別水庫由地方江流域管理單位負責。

杭州市小型水庫除險加固工程設計一般直接委托。工程監理大部分實行招標投標，工程量較小的實施打捆招標投標，少數處地偏遠而工程量很小的工程直接委托。杭州市除險加固工程施工單位已全部嚴格實行招標投標制度，對投標單位一般要求具有水利資質。

1.3 小型水庫除險加固工程質量監督情況

杭州市小型水庫除險加固工程基本已經實施了質量監督，但因質監人員配備過少、質監手段落后等原因，小型水庫除險加固工程質量監督頻率和深度不足。在小型水庫除險加固工程中，經常發現監理不到位或一問三不知情況，而施工單位因為利潤低、施工條件差等原因，存在管理懈怠或者層層分包現象。

1.4 小型水庫除險加固工程驗收情況

對2007～2009年完成的除險加固情況調查結果表明：蕭山以浦陽江流域管理處為項目法人負責的4座小型水庫除險加固工程通過了完工驗收；余杭以苕溪流域水利站為項目法人負責的30座小型水庫除險加固工程未竣工驗收；建德以鎮或村委為項目法人負責的34座小型水庫除險加固工程驗收25座，驗收比例為73.5%；臨安13座小型水庫除險加固工程全部未驗收；富陽完工的6座小型水庫除險加固工程由鎮或村委為項目法人負責的僅竣工驗收1座，完工檢查5座，驗收比例為16.7%。

部分小型水庫除險加固工程完工后因未及時竣工驗收，不能正常移交，造成建設與運營管理脫節，部分除險加固工程完工后短時間內欄桿銹蝕、雜草叢生，還有的工程在完工一年左右的時間內溢洪道出現底板沖刷破壞、末端挑坎沖擊破壞，壩體出現新的繞壩滲流現象。

1.5 杭州市小型水庫除險加固后維管情況

杭州市小型水庫除險加固后一般可分兩種管理方式：少數小型水庫有專門機構管理，而大多數小型水庫由鄉鎮直接管理。小型水庫的維護管理主要以巡查為主。

a.巡查制度。小型水庫除險加固后巡查頻率各地要求不一，比如余杭要求汛期每周超過2次，非汛期每月超過2次；而桐廬則要求汛期每天2次以上，非汛期每周2次以上；富陽要求汛期天1次以上，非汛期每周2次。

b.巡查經費。部分區縣小型水庫除險加固后巡查經費情況見表2。

表2 部分區縣小型水庫除險加固后巡查經費情況 單位：元/年

2 小型水庫除險加固中存在的問題及原因分析

2.1 病險水庫多，除險加固經費投入不足

杭州市小型水庫除險加固工作缺少經費，即使是已經開始除險加固的小型水庫也存在資金不到位情況，特別是鄉鎮承諾的配套資金往往在項目完工時還不能到位，這一點在鄉鎮經濟相對落后的地區比較明顯，除險加固是連貫性的工作，前面資金的拖欠必將影響后續除險加固工程的順利開展。

在國家大量投入基礎設施建設的大環境下，小型水庫除險加固資金的短缺主要是因為對其重視程度不足造成的。隨著市場化浪潮的沖擊，小型水庫在某些地區淡出政府視野，甚至被認定是可隨意交易的普通建筑或者是一種可供出售的人為培育的自然資源。而實際上，小型水庫仍然是杭州市最基本的基礎設施之一，直接關系到杭州市廣大人民生命財產的安全，是促進杭州市城鄉社會和諧發展的重要組成部分，同時也是保障杭州市經濟持續快速發展的基本資源。就目前來說，地方上小型水庫在基層政府眼中實際的重視程度與其應有的重要程度相差懸殊，人、財、物的投入短缺巨大。

2.2 除險加固建設管理管控力度不夠

項目法人是工程質量的第一責任主體，小型水庫除險加固工作目前主要由鄉鎮組建項目法人，鄉鎮政府職能范圍廣而人員少，為了應對基層大量的協調工作，水管員一般由年長的“本地通”兼管，不但要管水利工程，還要管農田保護等事務，需要時一個兼職的水管員還要管理多個項目，分身乏術。這就造成了項目法人的運作功能羸弱，項目法人組織機構和人員結構均與國家要求相差很遠；隨著項目法人責任制的深入實施及水利部頒發的《重點小型病險水庫除險加固項目管理辦法》和《關于進一步加快病險水庫除險加固工程建設進度的通知》等文件的貫徹落實，小型水庫除險加固工程對項目法人提出了更高要求，小型水庫除險加固項目的策劃、資金籌措、建設實施、質量安全控制等責任逐漸集中到項目法人身上，矛盾更加突出。

而對監理、施工等參建單位來說，小型水庫除險加固工程往往較小而且處地偏遠，參建各方利益有限、重視度較低，造成除險加固工程質量與國家要求相差較遠。同時政府監管中質監站的體制問題尚未完全解決，造成把關不嚴。

2.3 除險加固因后期維管不到位不能達到預期效果

杭州市只有少數小型水庫設立了專門管理機構，但經費嚴重不足，如某小（1）型水庫，為多村聯合建設，建成后經費靠灌溉收費和下游企業用水收費。已完成除險加固任務并驗收，工作人員5人，2008年后各村拒交灌溉費用，企業也以金融危機名義停繳水費。當地政府從保護企業和保證農業生產的角度予以默許，但未從地方財政上給予補貼。水庫管理經費僅靠出租管理用房和沖污收費勉強維持，曾試圖發展水產養殖，但因飼料會產生污染而放棄，日常管理舉步維艱。

由村鎮負責管理的那些大部分小型水庫，問題則更多，如已完成除險加固任務的某小（2）型水庫，歷經半年未驗收、無維護，不但出現小股繞壩滲流，而且背水壩坡已被野草覆蓋。驗收和維護跟不上主要有3個原因：?基層政府對小型水庫除險加固工程建設程序不夠重視，以為除險加固工程施工完畢就意味著水庫危險源消除，工程竣工驗收和管理維護可有可無；?一些工程建設投資超預算，因實際需要變更的工程量缺少審批手續，財務上長期不能通過財政審計，不能實施竣工驗收；?有些工程施工時管理混亂，監理、施工單位沒有管理好施工資料，或是參建人員頻繁變更、交接不清，竣工后施工資料缺失，無法進入竣工驗收程序。

3 提高杭州市小型水庫除險加固工作效果的建議

3.1 提高對小型水庫除險加固重要性的認識

大家都知道：“水庫是人人頭上一盆水。”如果這盆水倒下來，經濟的發展與和諧社會的創建就全部付之東流，所以小型水庫不應該成為經濟市場化的犧牲品，需要提高對小型水庫除險加固工作重要性的認識，地方財政應給予足夠的支持，保障小型水庫除險加固資金充裕，以能夠保證支撐“這盆水”的穩當，如果在局部地區資金暫時不充足，則要及時開展小型水庫風險評估工作，按照“突出重點，確保安全，兼顧效益”的原則，進行分類排隊，按輕重緩急，分期、分批進行除險加固建設任務，按時完成。

3.2 落實制度，加強對小型水庫除險加固工程建設的規范管理

首先切實履行《小型水庫除險加固工程驗收辦法》和水利部《關于進一步加強病險水庫除險加固項目質量和安全管理工作的緊急通知》，嚴肅處罰不驗收擅自蓄水的行為。其次加強質監站的工作力度，為小型水庫除險加固把好最后一關。最后建議建立單獨的小型（比如投資額小于40萬）水利工程準入和培訓體系，培養本地的水利工程施工管理人員和監理人員。

3.3 推進改革，著力解決項目法人功能缺失問題

解決小型水庫除險加固過程中質量管理困難問題的根本是成立滿足要求的項目法人。針對病險水庫除險加固項目面廣量大、項目分散且大部分由縣級水利部門組織實施的特點，積極探索和實行集中建設管理、代建制、打捆招標投標等建管模式，待竣工驗收后移交；對于小型水庫除險加固工程任務較重的地區，可參照市政系統設立城市投資建設公司，代表政府統一組織實施建設，這樣既可以集中人力、物力和技術力量，也便于政府監管。對于小型水庫除險加固工程規模較小的地區，也可由政府指定當地的流域管理處或者水利站負責其建設組織實施，做到專業化管理。

3.4 探索除險加固后采取投、建、管、用管理模式

堅持科學發展觀，實行投、建、管、用的分離，根據小型水庫現狀，建議對于有條件的地區可推廣杭州市堤塘管理的模式，劃分區塊，對區塊內的小型水庫管理按水庫數量、灌溉面積和影響人口等指標劃撥管理經費，建立區塊的小型水庫管理機構；對于管理單位爭取事業編制困難的地區還可以走市場化路線，參考市政道路養護公司的經驗，建立小型水庫養護公司專職養護；對維護管理比較簡單的小型水庫，也可以在制定嚴格的維護標準后對社會公開招標，將小型水庫維護的具體工作市場化。通過以上方式，在日常養護上增加少量的投入可以有效拉長除險加固周期，從長遠看反而節約了成本。

4 結 語

希望全社會都來關注小型水庫除險加固的建設，為小型水庫的除險加固工作創造更加好的環境和條件，讓這些小型水庫在新時期重新煥發光彩，為地區經濟更快、更好發展貢獻力量。