鄂東南丘陵地區優化城鄉用地結構*和布局研究——以湖北省崇陽縣為例

宋成舜,周惠萍,劉成武

（1.咸寧學院資源與環境科學學院,湖北咸寧437100;2.咸寧學院基礎醫學院,湖北咸寧 437100）

土地利用結構指國民經濟各部門占地的比重及其相互關系的總和[1]。結構決定功能,合理的土地利用結構能夠保持土地利用系統的良性循環[2]。土地利用的空間布局合理與否取決于土地利用方式與土地自然構成要素空間分布的合理程度[3]。調整和優化城鄉用地結構與布局,以實現土地資源在國民經濟各部門之間的合理配置,實現土地綜合效率最大化,是編制土地利用規劃的重要內容[4]。隨著我國城市化發展,人口不斷增長,城鄉建設用地規模占用耕地規模日益增大。特別是近年來,我國城鎮化水平不斷提高,城鎮建設用地面積大幅度增加的同時,農村居民點用地并沒有像預期那樣相應減少。2004年與1996年相比,全國農村人口減少了11%,而農村居民點用地反而增加了1.7%。統籌城鄉用地、優化城鄉用地結構和布局,既是節約和集約用地的重要途徑,又是統籌城鄉發展的客觀需要[5]。研究崇陽城鄉用地結構和布局,對于調整城鄉用地結構,確定城鄉建設用地的合理規模,優化配置土地資源,促進經濟社會可持續發展都具有重要的現實意義。

1 研究區概況及研究對象

1.1 研究區概況

崇陽縣位于湖北省南陲,居湘、鄂、贛三省交界處。地處北緯 29°12′-29°41′,東經 113°43′-114°21′。崇陽縣地處大幕山、大湖山、大藥姑山之間,屬低山丘陵地區。崇陽縣屬亞熱帶季風氣候,日照充足,溫和多雨,無霜期長,四季分明。冬季北風,夏季南風。常年雨熱同季,雨量集中在春末夏初,伏旱少,秋旱多,一般夏季酷熱持續時間不長,冬季嚴寒冰凍少見。由于境內地貌復雜和植被差異,低山區與河谷平畈區同季不同溫,并形成陰坡、陽坡、山沖、山窩、低山丘陵、河谷平畈等特殊小氣候。

崇陽縣面積1 959.83 km2,2005年全縣國民生產總值為26.50億元,全縣總人口為45.31萬人,其中農業人口29.45萬人,非農業人口15.86萬人。隨著武漢城市圈成為我國兩型社會的改革試點區,崇陽作為武漢城市經濟圈的重要組成部分,其發展迎來了新的歷史機遇。

1.2 研究對象

本研究的對象是崇陽轄區范圍內城鄉建設用地的結構和布局。城鄉建設用地指人們生活和進行生產活動的主要場所,其特點是地面上以建筑物為主體的相對聚集、面狀分布的,在形態上區別于交通、水利、軍事等線狀或相對獨立分布的建設用地。在土地利用調查過渡分類數據中,城鄉建設用地包括城市、建制鎮、農村居民點、獨立工礦用地四項的數據加總。而城鎮建設用地是指除農村居民點用地以外的城鄉建設用地,包括城市、鎮和獨立工礦用地。

本研究所用數據均由崇陽縣國土資源局和崇陽縣統計局提供。

2 城鄉用地變化及評價

2.1 城鄉用地變化

2.1.1 數量變化 近幾年來,崇陽全縣城鄉建設用地面積逐年穩步增加。1996年城鄉建設用地面積為4 981.59 hm2,2005年增加到5 239.92 hm2,10年來建設用地共增加258.33 hm2,增長了5.19%,年平均增長率0.52%。

2.1.2 結構變化 土地利用結構處于動態變化的過程中,其變化既受自然因素的制約,也受人們自身改造自然能力、經濟實力和科學技術水平的制約。根據1996-2005年崇陽土地利用現狀變更調查報告,可以看出崇陽城鄉建設用地結構變化不大,城鎮和獨立工礦占城鄉建設用地的比例分別增加了0.85%和1.07%,而農村居民點面積雖然增加了112.12 hm2,但其在城鄉建設用地中的比例卻下降了 1.92%(表 1)。

表1 1996年和2005年崇陽城鄉用地結構

式中:K——研究時段內某一土地利用類型動態度;Ua、Ub——分別為研究期初及研究期末某一種土地利用類型的數量;T——研究時段長。

根據2005年土地利用現狀變更調查報告,崇陽縣城鎮、農村居民點、獨立工礦的土地利用動態度分別為1.32%,0.27%,2.28%,在城鄉用地中,獨立工礦的變化速度最大,城鎮變化速度其次,農村居民點變化速度最小,城市化進程的加快、區域社會經濟的快速發展是崇陽城鄉建設用地變化的主要動因。

2.2 城鄉用地評價

2.2.1 農村居民點用地比例大 城鄉用地結構不合理,農村居民點用地面積比例偏高,城鎮建設用地面積比例較低。農村居民點用地不但沒有減少,反而在增加,建設用地總體效率沒有相應提高。以2005年為例,依據土地利用變更調查的數據,崇陽城鄉建設用地規模為5 239.92 hm2,其中農村居民點用地4 217.13 hm2,占80.48%;而城鎮建設用地1 022.79 hm2,僅占19.52%。以常住人口計算,農村人口占總人口的65%,因此,農村居民點用地所占比例明顯偏高,而且根據崇陽社會經濟發展的實

2.1.3 速度變化 土地利用變化的速度可以用單一土地利用類型動態度來表示。單一土地利用類型動態度表達的是某研究區一定時間范圍內某種土地利用類型的數量變化情況。其表達式為[6]際情況,崇陽工業化、城市化進程較快,農村人口逐年減少,相反農村居民點用地仍在逐年擴張,城鄉用地掛鉤困難,用地結構不夠協調。

2.2.2 城鎮人均建設用地較少 隨著經濟社會的持續快速發展,崇陽城鄉建設用地面積也逐年增長,但人均用地面積卻呈下降趨勢。1996年,城鎮建設用地面積876.58 hm2,城鎮總人口7.14萬人,人均建設用地面積為122.77 m2;2005年,城鎮建設用地面積1 022.79 hm2,城鎮總人口15.86萬人,人均建設用地面積減少到64.49 m2,比 1996年減少了58.28 m2。雖然在某些年份略有起伏,從總體上說,崇陽城鎮人均建設用地仍然偏少,并且城鎮人均建設用地面積較前一年均大幅度地減少。

2.2.3 城鎮建設用地比例失調 現狀城鎮建設用地比例失調且功能混雜。主要體現在,居住用地比例達47%,嚴重偏高;綠地比例過低,僅2.2%,天城鎮城區僅有一處綠化廣場,缺少公園、生產綠地、街頭綠地及小游園,居民難覓體閑游憩場所;文化娛樂用地較少,體育用地基本是空白。分析其原因,主要是居民自建房比例較大,同時規劃對建設行為缺乏有效的引導和控制。公共設施用地布局零散,導致高效的中心體系難以形成。工業用地與居住用地等其它用地混雜,影響了城區的生活居住環境。現狀老城區建設強度大,建筑密度高,巷道狹窄,出入不便,防災條件差,而城北新區和城南工業園區內,建筑稀疏、零散。

2.2.4 城鄉建設用地集約度低 崇陽縣土地集約利用的問題必須給予高度重視。一方面城鎮土地資源緊缺,另一方面粗放利用,浪費嚴重。崇陽天城鎮城區普遍存在著建筑陳舊、基礎設施落后、土地產出率低,導致土地長期處于低效利用狀態,土地閑置和浪費現象十分嚴重,土地利用率和產出率大多處在較低水平。崇陽城市總平均容積率大約為0.3。初步測算,崇陽城區尚有45%左右的容納能力,說明崇陽城市用地內涵潛力很大。另一方面,現有的村莊分布零亂,不僅土地利用率低,而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的優質土地。

3 城鄉用地結構優化方案

3.1 城鄉用地規模的確定

3.1.1 城鎮用地預測 崇陽縣土地利用變更調查數據顯示,2005年城鎮建設用地為1 022.79 hm2,人均城鎮建設用地面積為64.49 m2。根據《城市人均建設用地指標》(GBJ-137),同時考慮崇陽縣土地利用情況和規劃內產業對土地的需求,確定崇陽縣規劃期內城鎮建設用地人均水平調整為:2010年和2020年均為75 m2。

根據人口預測以及城市化水平分析,到2010年、2020年崇陽縣城鎮人口分別為21.50萬人、27.10萬人,而2010年、2020年城鎮用地規模分別為1 612.50 hm2和 2 032.50 hm2,分別比 2005年新增774.68 hm2和1 194.68 hm2。

3.1.2 農村居民點用地預測 利用土地利用變更調查數據,2005年崇陽縣農村居民點用地面積為4 217.13 hm2,農村人口29.45萬人,人均建設用地面積為143.20 m2;根據《村鎮人均建設用地指標》(GB50188-93),結合農村居民點用地集約程度不斷提高的情況,確定到2010年、2020崇陽縣農村居民點人均建設用地水平分別為140 m2、135 m2。結合人口預測以及城市化水平分析,到2010年、2020年崇陽縣域農村人口分別為28.50萬人、25.90萬人。

城市化進程中,部分農村人口遷往城鎮,有些在擁有城鎮住房的同時并沒有放棄原有的農村住房,近期取遷移人口的50%作為不放棄農村住房的人口數,遠期取遷移人口的40%作為不放棄農村住房的人口數。推算城鎮人口擁有農村居民點面積為

2010年城鎮人口擁有農村居民點面積=(29.45-28.50)×50%×140=66.50 hm2

2020年城鎮人口擁有農村居民點面積=(29.45-25.90)×40%×135=191.70 hm2推算出農村人口擁有的農村居民點面積為2010年農村人口擁有的農村居民點面積=28.50×140=3 990.00 hm2

2010年農村人口擁有的農村居民點面積=25.90×135=3 496.50 hm2

2010年末崇陽縣農村居民點用地總面積=3 990.00+66.50=4 056.50 hm2

2020年末崇陽縣農村居民點用地總面積=3 496.50+191.70=3688.20 hm2

為全面推進新農村建設,考慮到新農村建設在農村居民點整理的過程中仍需新占部分土地。崇陽縣有207個行政村,每村預留1.20 hm2建設用地,需要預留248.40 hm2作為居民點搬遷所用,即2005-2010年新增建設用地100.00 hm2,2010-2020年新增建設用地148.40 hm2。

由此得出2010年、2020年崇陽縣農村居民點用地面積分別為4 156.50 hm2和3 836.60 hm2。

為實現對深度、航向角等數據的存儲管理，需要增加數據庫功能。文獻[17]在Qt基礎上移植了MySQL數據庫。由于只需要簡單的數據庫操作，用戶操作軟件選擇輕型的SQlite數據庫。

3.1.3 獨立工礦用地預測 根據土地利用變更調查數據,崇陽2005年獨立工礦用地面積為394.17 hm2,在1996-2005年的9 a間,崇陽縣獨立工礦用地共增加73.06 hm2,年均增加8.11 hm2。崇陽縣對獨立工礦用地的需求保持著較為穩定的增長,而且這種需求將在很長的一段時間內存在,考慮到工業用地強度的提高和逐步向工業園區集中,預測規劃期間獨立工礦用地年均增加9.00 hm2,2005-2010年崇陽縣獨立工礦用地將新增45.00 hm2,2005-2020年崇陽縣獨立工礦用地將新增135.00 hm2,到2010年、2020年獨立工礦用地總規模分別為429.17 hm2和529.17 hm2。

3.2 城鄉用地結構優化

在土地節約與集約利用準則的基礎上,根據建設用地的控制標準和崇陽社會經濟發展的要求,結合崇陽縣的實際情況,制定出規劃期間崇陽縣城鄉用地結構優化方案(表2)。

表2 崇陽城鄉用地規模預測 hm2

4 城鄉用地布局優化方案

根據前面的分析預測,以嚴格保護耕地為前提,以嚴格控制建設用地為重點,以節約和集約利用土地為核心,依照崇陽經濟社會發展的趨勢和總體戰略,制定出規劃期間崇陽城鎮用地、農村居民點用地和獨立工礦用地的優化布局方案。

4.1 城鎮用地布局優化

根據城鎮體系布局現狀,崇陽縣城鎮用地要進一步拓展城市發展空間,拉開城市框架,強化城市功能,推進區域空間格局發展,構建“中心城區-片區重點鎮-農民集中居住區”的新型城鎮體系,完善產業區、居民區等功能區的空間布局,合理劃分空間單元分布,形成中心帶動、片區聯動的區域協調發展。

崇陽縣未來城鎮用地主要以天城鎮為中心,以106國道為主軸,依托京珠高速公路聯絡線(新崇蒲公路)、橫路公路、白界公路、天青公路南北輻射。東南部和西北部山體生態區,要控制城鎮用地的發展;中部耕地保護區,城鎮用地要按照內涵挖潛和外延擴張相結合的思路,適度發展;崇陽中部狹長地區是將來產業發展和城鎮用地的重點區域。

中心城區作為優化開發區,要調整用地結構,以內涵挖潛為主、外延擴張為輔,城區用地規劃布局要形成“行政向城北集中,工業向城南集中,商業向老城區集中,居住向四周疏散”的城市發展格局。城鎮用地適度向南、東、北拓展。城鎮用地重點布局在白霓鎮、沙坪鎮和青山鎮。

4.2 農村居民點用地布局優化

針對崇陽縣農村居民點布局分散且占地過多的現狀,堅持集中原則,加強對農村居民點的規劃,引導發展方向,控制用地范圍;加大農村居民點整理力度,促進退宅還耕和居民點集中連片建設,降低人均建設用地水平,提高土地集約利用程度;通過村莊規劃,形成中心村和基層村,杜絕空心村和零星居民點。

根據崇陽縣農村居民點布局的現狀及特點,主要是沿著106國道、新崇蒲公路、橫路公路、白界公路、天青公路發展。公路沿線交通方便,農民作業半徑合理,其周圍的零星居民點用地要盡量向中心村集中。因此,規劃農村居民點用地主要沿交通線布局,其他地方的零星居民點,特別是在基本農田中間的零星用地要逐步遷出,加強整理。

4.3 獨立工礦用地布局優化

根據國家政策、崇陽縣規劃期間工業用地應向天城工業園、青山工業園、石城工業園等區塊集中。天城工業園位于城南新106國道兩側,西至崇青公路,東至赤通公路,總用地面積8.00 km2。106國道及規劃支路橫貫整個工業園區。工業園區建設總體布局,結合各個企業生產工藝流程,布置機械制造、化工、木材加工、紡織、副食品加工、印刷等相對集中的工業組團。同時,結合地形,布置有森林公園、文化公園、綜合市場、商貿中心、電信大樓等公共服務設施,可容納500家企業的創業發展。青山工業園位于青山鎮境內,距離縣城15.00 km,規劃用地面積2.00 km2。石城工業園位于石城鎮境內,規劃用地面積3.00 km2。

5 優化城鄉用地結構和布局的措施

5.1 科學編制土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是協調各類用地的重要依據,編制過程中要樹立土地資源保護觀,優先保護耕地,堅持動態、協調和可操作原則。在編制土地利用總體規劃時,應充分考慮如何優化城鄉用地結構,合理預測城鄉建設用地規模,促進城鄉統籌發展。在總體規劃指導下,對居民點內部進行總體平面規劃設計,對居民點內部各項用地要作出近、遠期總體布局和具體規劃。

城鎮建設是一個動態的過程,要結合經濟發展狀況對城鎮的規模、發展方向、發展時序做出統籌安排。因此,土地利用總體規劃不僅要有預期性、還要有彈性,為城鎮的發展留有余地。通過規劃的實施,引導城鎮各類用地的優化配置,形成良好的功能分區與經濟發展相適應的土地利用結構。農村居民點建設,應在本村所在地的土地利用總體規劃和村鎮建設規劃指導下,引導城郊結合部的農民住宅建設向城鎮型發展,對以農業為主的農村住宅建設,以合理規劃、正確引導的原則,規劃中心村的位置、規模,引導農民逐步向中心村集中。

5.2 加強土地資源管理

規范管理土地市場,建立健全土地市場運行機制。土地管理部門要科學編制并嚴格實施土地供應計劃,嚴格控制建設用地總量,在此基礎上,通過政策法規等強化政府對土地的宏觀調控,完善政府壟斷城市建設用地的用地供應體制;進一步規范和完善土地市場,啟動和規范農村二級土地市場;建立規范有效的基本農田補償制度,通過經濟手段穩定一批高產優質農田;大力推進節約、集約用地,提高土地的綜合生產力和綜合效益。

加強土地資源管理的執法監督。探索建立各種行政辦事公開制度、內部監督制度、會審制度,規定辦事程序和責任,把監督具體化、顯現化,公正透明,具有可操作性;建立和完善社會監督機制,使土地監察部門的專門監督與社會監督相結合;全面推行適合國土資源管理特點的集體會審、政務公開、窗口辦公、責任追究等行政管理制度;建立土地利用總體規劃和年度土地利用計劃實施情況的檢查監督制度和占用耕地的預警預報制度,加強土地利用規劃實施的監察及動態監測;繼續抓緊配套法規的建設,制定有關土地征用、農用地轉用、土地復墾、土地登記、土地監察等一系列配套法規和規章[7]。

5.3 建立和完善城鄉掛鉤政策

城鄉掛鉤政策指城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤,是依據土地利用總體規劃,將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(簡稱項目區),通過建新拆舊和土地復墾,最終實現項目區內建設用地總量不增加,耕地面積不減少、質量不降低,用地布局更合理的土地整理工作[8]。城鄉掛鉤政策的實施,對于加速農村現代化進程,優化用地結構和布局,提高土地集約化程度,緩解建設用地供需矛盾,促進農村居民點用地整理,加強土地資源保護,貫徹落實土地利用總體規劃都具有重要的意義。建立和完善城鄉掛鉤政策,必須充分尊重集體土地產權,加強農村宅基地土地產權制度建設,切實保障農民權益。完善土地登記,明確土地權屬,清理多占宅基地,做好新舊宅權屬注銷替換登記,切實做到國家收稅、所有者收租、管理者收費,征收農村宅基地超占費,運用經濟杠桿制止多占、超占現象,促進農村土地自由流轉,建立公平的農村土地市場[9]。將市場化機制和政府主導性作用相結合,建立農村居民點整理資金保障機制。以政府投入為主,引入市場化運作方式,拓寬資金籌措渠道,建立資金保障體系,加大對農村土地整理的金融支持力度。掛鉤政策要銜接城鄉規劃,結合實際情況進行整理和建設。各地區要在規范的基礎上做好城鄉規劃的銜接工作,要把城市建設與新農村建設結合起來,把農民的生活安置和生產發展放到重要位置,探索出適合不同地區實際情況的經驗[10]。

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