多維視角下中國西部城鎮化發展特征解析*

尚小清,董欣

(西北大學城市與資源學系,西安710127)

1 中國西部城鎮發展背景的多樣性表征

1.1 城鎮發展空間表征——邊緣區位劣勢明顯

西部地區主要分布在中國境內地理含義上的邊緣區域,涵蓋中國西北、西南地區的主要邊緣地帶,土地面積545萬km2,占全國土地面積的56.78%,其中一半以上的土地是不適宜人類活動的高原、沙漠、戈壁地帶。東、中、西部地區海拔500 m以下地區面積在各區域總面積的比重分別為76.6%、48.1%和5.9%,海拔在1 000 m以上地區面積占本區域總面積的比重分別為5.9%、29.4%和82.6%,表現出西部位于中國發展核心地帶外緣區域的本底條件特征。西部地處邊疆,自然條件惡劣,經濟基礎薄弱,發展觀念落后,由此形成的“馬太效應”的放大,造成了西部地區的經濟增長、社會發展、形象地位和思想觀念的日益邊緣化,呈現出明顯的邊緣空間特性——生態涵養區、社會經濟落后區、邊貿前沿區,表現出清晰的異質性、關聯性、公共性、中介性、前沿性和層次性等特征。

1.2 城鎮發展環境表征——資源生態約束突出

各地基礎不同,加之經濟社會發展程度的差異,我國不同地區城鎮化發展水平各不相同[1]。西部地區大多是生態環境脆弱區,粗放型的經濟增長模式導致生態環境不斷惡化。全國水土流失面積360萬km2,西部地區約占80%;全國每年新增荒漠化面積2 400 km2,大部分分布在西部;全國70%以上的突發性地質災害也發生在西部。生態環境的脆弱使西部地區發展的難度遠遠超過中、東部地區,尤其對于缺水條件下將要同步加快實現工業化與城市化進程的西北干旱區來說,當前水資源不足已成為限制當地社會經濟發展的一個主要因素,西安、銀川、蘭州、烏魯木齊等我國嚴重缺水的城市,需水量已大大超過當地水資源的承載能力。作為全國的主要生態屏障,西部地區生態環境的持續惡化,黃河斷流、持續不斷的沙塵暴等等,不僅影響到本地區的經濟發展,也給中、東部地區和國家整體的經濟社會發展造成極大損失。

1.3 城鎮發展后發表征——民族地區發展滯后

文化傳統觀念既然可以影響和制約人們的行動,就必然會在人們的經濟活動中發生作用,從而直接或間接地影響區域經濟的發展[2]。截至2007年,西部地區人口約有3.65億,約占全國的27.6%;人口密度約為67人/km2,為全國人口密度的48.7%。我國現有635個少數民族縣,其中596個在西部,西部地區集中了全國80%以上的少數民族人口。民族人口集中在西部偏遠地區,人口密度很低,人口超載嚴重,經濟發展水平嚴重滯后,生活封閉,貧困問題突出。傳統文化與生活習慣使西部少數民族地區發展難度遠遠大于其它地區。經濟發展水平滯后伴隨著思想意識的守舊,農村人口素質落后,城鎮居民生活水平的超前發展,農村人口遷移成本過高、風險過大、民族人口遷移粘性大,這些都極大地制約了西部經濟的整體快速發展及與之相應的健康城鎮化進程。西部地區各主要少數民族聚居省區人口自然增長率均高于全國平均水平,其中西藏地區人口自然增長率居全國首位。農村人口的迅速增長很大程度上抵消了經濟發展對城鎮化的促進作用,非農業化發展速度慢于人口總量增長速度,從而造成經濟總量不斷增長,而人均收入與城鎮化水平卻停滯不前的局面。

1.4 城鎮發展動力表征——內源發展動力匱乏

西部地區耕地面積占全國耕地面積的23.7%,宜農耕地面積占本區域面積比重只有7.3%,遠低于東部地區的41.78%。西北地區干旱少雨,農作物生長期長,農業生產受氣候約束很大,西南地區多是丘陵地帶,耕作條件差,農業生產主要依賴于傳統的人力勞動,加之人口密度大,耕地面積相對較少,人地矛盾十分突出。農業生產條件的劣勢限制了農村經濟的發展,區域發展缺乏來自內部的初始動力。西部地區現有的發展“牽引”區域,多以“政府推動”為主[3],集中體現為人為的外力作用下典型的外生性“嵌入”型發展模式,大多數“增長極”多是由外力強制作用所形成,“極核”功能單一,整體功能先天不足。西部地區很多城鎮僅是形式上的城鎮,有城少市,或先有城后有市,有相當的城鎮人口,卻缺乏應有的市場、公共基礎設施和服務等第三產業。

2 中國西部城鎮發展現狀的滯后性表征

2.1 規模結構滯后,城鎮集聚能力弱

西部地區的城鎮規模結構特征表現為:第一,城鎮數量少,規模普遍偏小,建制鎮的數量相對過多,這種規模結構特征直接影響到其城市化進程和西部的可持續發展。西部城鎮體系的現狀是大多數省區的省會是特大城市,大、中城市嚴重不足,小城鎮發育遲緩,規模參差不齊且分布不均[4]。按城市市轄區總人口計算,2003年西部地區每1 000萬人擁有城市4.6個,低于全國平均水平的5.1個;50萬人以上的大中城市短缺,2003年全國有50萬人以上城市448個,西部地區、沿海地區、中部和東北地區分別擁有50萬以上人口的城市78,185,122,58個,占全國同類規模城市數量的比重依次為17.4%、41.3%、27.2%、12.9%。西部地區每1 000萬人擁有小城市及建制鎮的個數卻多于東部和中部地區,城市規模偏小。2007年年底西部地區城鎮總數為6 980個,其中行政市167座,建制鎮6 813個,分別占全國總數的34.85%、25.42%、35.17%,城市與建制鎮的比例嚴重失調,城市太少,建制鎮太多,在建制鎮中大鎮、中心鎮太少,小城鎮太多。第二,建制鎮占城鎮總數的比重與西部地區人口占全國總人口的比重基本協調一致,城鎮人口占全國城市人口的比重僅為22.9%,遠遠低于其總人口比重和城鎮總量比重,城市平均非農業人口、城區平均人口密度也遠遠低于東部地區,建制鎮的非農業人口也低于全國平均水平。大量的小城鎮使得城鎮的集聚能力不強,限制了城鎮化縱深化發展。第三,城鎮結構發展失衡。西部地區城鎮體系的主要特點是大城市、小城市數量兩頭突起,呈啞鈴型結構,中等城市數量明顯下凹,缺乏城鎮體系演變發展的承接城市。一些大中城市功能單一,綜合性差,第三產業比重低,公共服務不全,嚴重削弱了城市的輻射力和向心力,使其難以承擔地區經濟中心職能[5]。

2.2 空間結構滯后,城鎮分布不均衡

從城鎮密度上看,由于城鎮數目絕對值的偏小和土地面積的絕對偏大,西部地區城鎮密度遠遠低于全國平均水平和東中部地區。城鎮的空間分布極不平衡,在地勢平坦的四川盆地集中了西部地區城市的35.09%,黃土高原集中了21.46%,而青藏高原和新疆地區城鎮只占西部總數的4.01%。城鎮數的巨大差異導致城鎮密度地區間的巨大差異,四川盆地城鎮密度甚至比中部地區的平均密度還要高,而新疆地區和青藏高原城鎮密度最低,每萬平方千米尚不到一座(表1)。

表1 西部地區及全國城鎮分布情況[6](2006)

2.3 職能結構滯后,城鎮經濟不協調

從發達國家的經驗看,城市職能與經濟結構對區域經濟發展、城鎮化的長期進程有著重大影響。例如美國的政治中心華盛頓,市內幾乎沒有大型制造加工產業,景色優美,風景宜人;而紐約則是典型的金融中心,許多世界知名的金融機構都將總部設在這里,金融業異常發達。在我國,城鎮職能在整體上被淡化了,幾乎所有城市都追求建立完整的、相對獨立的城市經濟體系,產業結構嚴重趨同,沒有明顯的特色職能,區域間、城市間條塊分割,互補性差,協作要求不強,難以實現更高層次的聚集經濟,限制了城市輻射、擴散職能的發揮。在現實經濟中,西部地區尚未形成全國范圍內的特色產業和有競爭力的特色城市,整個產業結構仍顯現出“二、三線”建設的痕跡,這種歷史的布局給今天的西部產業結構調整和特色產業的形成帶來了極大困難。

3 中國西部城鎮發展進程的矛盾性表征

3.1 矛盾一:資源富集與生態脆弱

西部地區蘊藏著豐富的自然資源,其中煤、天然氣、有色金屬、稀土等儲量尤其豐富。按照傳統觀點,許多人主張西部地區應走資源帶動型城市化之路。但西部許多地區的自然條件差,生態環境極其脆弱,水土流失和土地沙漠化相當嚴重,自然資源量大質劣,開發利用成本高[6],可利用效率低,已經開發的工礦城市,其資源產業大都停留在非常粗淺的水平,資源開發零散,規模小;資源加工初級,附加值低;能耗產業多,污染嚴重,更重要的是西部地區城鎮化中面臨著一個嚴重的自然資源瓶頸——水資源匱乏。西部地區面臨的另一自然約束是生態環境約束。從發達國家或東部地區的成功經驗看,區域生態效益與區域經濟效益有著很強的互動作用,城鎮化水平高,經濟持續、健康、穩定運行的地區,其生態效益往往也很好;生態效益惡劣的地區,區域經濟雖可能一時也獲得發展,但最終會受到生態效益的限制而遇到阻礙。西部地區生態環境惡化,經濟發展滯后,導致西部生態環境的外部性產權損害[7],這種互動作用的結果是形成了西部地區聚集生態效益和聚集經濟的惡性循環(圖1),對西部乃至全國的經濟都產生了巨大的負面影響,也是持久影響西部地區城鎮化的問題之一[8]。

3.2 矛盾二:資金不足與投入匱乏

由動力機制的分析可知,西部地區城市化中城市的拉力和農村的推力這兩種重要力量不容忽視。西部地區城市化必須強化這兩種力量的作用。要做到這一點,一方面要著力改善城市基礎設施,提升城市綜合質量,強化城市的聚集效益,另一方面,要大力推動農業現代化,使更多的農民能夠離開土地向城鎮聚集,而所有這一切都離不開資金的作用。西部大開發必然面臨資金大投入,加速城鎮化更是如此。西部地區城鎮化中有兩個重要的資金流向,一是城市基礎設施建設,二是農業投入。目前,西部地區大都基礎設施落后,嚴重制約了經濟的可持續發展。西部地區推進城鎮化進程,不但要考慮傳統的城市基礎設施建設所需資金,還要考慮到諸如快速軌道交通、信息高速公路、智能化城鎮管理系統等新興城市基礎設施建設,后者將會存在更大的資金需求,另一方面,農業發展和現代化也需要大量的資金投入。

從理論上講,一個地區的經濟發展水平、城鎮化水平和農業投入水平三者之間存在較強的正相關關系。城鎮化的一個重要前提就是農業的快速、穩定、健康發展,土地吸納的勞動力不斷減少。農業投入不足的地區,城鎮化動力結構必然不健全,影響城鎮化進程。在西部地區農業的基礎地位比較脆弱時實施城鎮化,必須要加大農業投入,加強農業在整個經濟中的基礎地位。據有關資料顯示,西部各省區的農業投入明顯不足,遠遠落后于東部地區。

圖1 區域聚集生態效益和聚集經濟效益的惡性循環

3.3 矛盾三:人才流失與就業困難

在當前的西部城鎮化中,由于產業結構調整,企業改革等原因,一方面,大量的失業人員不斷形成新的城市貧困階層,另一方面,西部嚴重的人才外流又無法提供足夠的人才智力支持,從而形成了托賓描述的“失業與空位并存”的局面,極大阻礙了城鎮化的進程。在西部地區一些大(特大)城市中存在一道特殊的城市景觀:眾多的無業貧困人員流動于西部最現代化的城市中。這些人員中,一部分是城市中的失業人員,另一部分則是周邊或外省的流動人員,為尋求工作機會在城市中四處游走,既影響了城市形象,又構成了社會不安定的潛在因素。但在失業累積的另一極,則是眾多高層次人才的短缺和高層管理、技術崗位的空缺,西部地區面對孔雀東南飛多年來束手無策。人才外流使高層次人才短缺,直接造成了經濟增長無力、企業經營不善、虧損嚴重和失業加劇;反之,經濟效益滑坡、失業增多使得西部更無力提供優越的人才環境來吸引人才,這種因果循環效應一旦形成,極易構成一種很難打破的“超穩態結構”,其城鎮化進程必然受阻。

3.4 矛盾四:文化束縛與制度障礙

西部地區多位于偏僻內陸,交通不便,許多地方長期與外界隔絕,處于一種相對孤立的封閉狀態,觀念陳舊,民族的排斥性較強,加之受計劃經濟思想影響太深,思想固化,易與現行市場體制形成強烈對抗,與開放、流動的城鎮化本質要求相抵觸。文化觀念在變革劇烈的時期往往會對社會發展產生強大的反作用,而且不易在短期內改變。從人的角度來講,城鎮化的中心是要實現農村剩余勞動力的轉移,但土地政策和戶籍制度是當前制約剩余勞動力順利轉移的兩大突出問題。

4 小結

西部地區城鎮化中存在的問題無疑很多,以上僅就幾個方面做了分析。但已不難看出,西部當前城鎮化所面臨的困難和問題具有明顯的互動性。如果從更高的視野層次來審視,可以發現,整個西部地區城鎮化中已經形成了一種 PPE怪圈,即貧困(poverty),人口(population)和環境(Environment)之間形成的一種互為因果的關系,更確切的說,是貧困—人口增長—環境退化的惡性循環。所以,西部地區實施城鎮化,根本一點是要尋找根治性強新的動力機制與發展模式,打破惡性循環的積累機制,建立良性運行積累機制。

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[9] 我國西部地區大開發的城市化模式及對策課題組,國家科技部軟科學研究課題.我國西部地區大開發的城市化模式及對策[M].西安:西安建筑科技大學,2004.