縣級“一把手”權力監督問題調查

■楊根喬

調查發現，縣（區）“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災區，從表面看似乎是因為經濟問題，實質上根本的問題還是權力失去科學規范和有效監督。

近年來，一些地方或部門的“一把手”濫用權力，“前腐后繼”，尤其是縣級“一把手”崗位成了腐敗的重災區。“一把手”濫用權力問題已引起了全社會的廣泛關注。為此，我們開展了“縣（區）‘一把手’權力監督問題”的問卷調查，對有關縣（區）“一把手”進行了個別訪談。

縣（區）“一把手”腐敗的特點

調查發現，當前縣（區）“一把手”權力監督與新形勢的要求以及與廣大人民群眾的期望相比，仍然存在較大差距。

在“您認為近幾年安徽對縣（區）‘一把手’權力監督工作進展情況如何”的四個選項中，選擇“有所改善”的占63.6%、“有明顯改善”的占3.9%，二者相加達到67.5%。在“您了解安徽近年來20多個縣（區）委書記因濫用權力先后被查處的情況嗎”的四個選項中，選擇“比較了解”的占11.7%、“知道一些”的84.4%、“不清楚”的占3.9%、沒有人選擇“從未聽說過”；在“您對縣（區）‘一把手’在行使權力中自覺接受監督的情況”的三個選項中，選擇“基本滿意”的占51.9%。

從行為方式看，腐敗分子正在從被動型腐敗向主動型腐敗轉變。20多個縣（區）“一把手”都是利用職務上的便利，在工程承攬招標、職務提拔、工作調動、辦理入編等方面為他人謀取利益，非法收受請托人財物，特別是深諳“要想富，動干部”之道。

如潁上縣原縣委書記張華琪最叫人稱奇的“創新”之處，就是通過動干部讓每個人都不知道自己在這個位置上能呆多久，明天又可能呆在什么位置。他認為，只有讓下屬首先感到了人人不安，然后才能人人買賬，進而人人“進貢”。

從腐敗領域看，一是基本上都與工程項目建設和人事安排這兩大領域有關；二是經濟發展的熱點往往成為腐敗的高發領域。特別是一些國家級貧困縣的“一把手”往往打著“敢闖敢冒、發展經濟”的旗號，采用公開、半公開的形式“拉關系、跑項目、跑官位”，大量截留和挪用上級財政專項扶持資金搞腐敗。

徐波在擔任潁上縣長和縣委書記期間，僅以爭取黃淮海開發項目基金、劃撥修路資金、建立畜牧改良站等名義，先后27次收受他人送來的賄金共計人民幣136.18萬元。

從腐敗的時間看，權力腐敗案具有明顯的時段性特征。在被查處的20多個縣（區）“一把手”受賄案中，90%以上的人都利用中秋、春節等傳統節日收受賄賂。

徐保庭任渦陽縣縣長、縣委書記期間，就是“春節腐敗”的典型，他的系列腐敗動作幾乎都是在春節前后完成的。韓希鵬曾表示“節日是不出門的”。李興民的沉淪也始于春節耗資百萬搞“大閱兵式”。

從表現形式看，權力腐敗體現為決策一言堂、用人一句話、權力一把抓。原蒙城縣委書記孫孔文就曾說，現在“一把手”分量太重了，作為縣委書記，我說什么組織部長就會聽什么，有關制度形同虛設，各種監督也就不復存在。縣（區）“一把手”集權程度相當高，不僅在重大決策、重大項目安排、大額度資金使用、干部的提拔任用上擁有至高無上的權力，而且在重大工程的決策上也要自己“一槌定音”。

從腐敗的手段看，多數腐敗分子善于偽裝成“陰陽兩面人”。這些被查處的“一把手”都曾公開說過許多為官清廉的話，背地里做的卻是另一種勾當。

陳兆豐為官13年，住的是幾間舊平房，房內沒有豪華裝修和高檔電器。當上縣委書記之后，他每年春節都拎上兩瓶酒，與老農民一起過“團圓年”。在辦公室，他和藹可親地與來訪者“交談”。巧妙的偽裝給自己贏得了“簡樸”、“謙和”、“平易近人”的口碑。唐懷民寫得一手好字又愛好文學，被外界贊譽為“作家廳長”。

調查發現，縣（區）“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災區，從表面看似乎是因為經濟問題，實質上根本的問題還是權力失去科學規范和有效監督，幾乎所有被查處的縣（區）“一把手”都因權力失去監督而導致腐敗。

權力監督難在何處

問卷調查您是否贊同“目前對權力運作的制約和監督仍然很難，特別是對縣（區）‘一把手’的制約和監督更難”的說法時，29.9%的調查者表示“贊同”，58.4%表示“基本贊同”，二者相加達88.3%。這表明，由于受多種因素的影響，如何對“一把手”進行有效監督，這一難題迄今還沒有從根本上得到解決。

一些縣(區)“一把手”自律意識淡薄，逃避監督。監督能否有效開展，在很大程度上取決于“一把手”的素質和態度。在問卷調查中，選擇“有些縣(區)‘一把手’自律意識不強，逃避監督”的占42.9%。

在被查處的“一把手”中，有的奉行“有權不用，過期作廢”的思想；有的認為貪點兒占點兒是小事一樁；有的心存僥幸，認為偶爾違法違紀沒事；有的自恃高人一等，只把自己定位為監督者，頭腦里很少有被監督的概念。有的不能正確對待來自各個方面的監督，對來自上級的監督,思想上有抵觸情緒；對來自身邊和下屬的監督，心里不痛快；把班子內部的監督看成是拆臺，把不同意見看成是“雜音”。

由于縣(區)“一把手”地位特殊，監督者不敢監督。在問卷調查中，選擇“有些縣(區)‘一把手’地位特殊，使人不敢監督”占的53.2%。“一把手”所處的特殊地位容易使監督者畏懼監督，面對權力腐敗，絕大多數普通干部“不敢說”、“不想說”、“不愿說”，集體失語。

同時，權力運行封閉，監督者無法監督。問卷調查顯示，被調查者選擇“權力封閉運行，使人無法監督”的占55.8%。從權力實際運行的情況看，針對“一把手”在關于人、財、物以及重大決策方面的實際權限，作出的多是粗線條的規定；權力運行的程序往往是針對性和操作性不強；在權力運行結果的好壞如何懲處的問題上，也缺少硬性規定。

另外，監督機制不健全。問卷調查顯示，被調查者選擇“監督機制不健全，無力監督”的占63.6%。現行的監督體制對縣(區)“一把手”而言，表面上疏而不漏，實則難以到位。

在一些縣（區）“虛監”、“弱監”、“漏監”和“難監”現象普遍存在。有些地方監督管理制度不少，但主要集中在防范其在“錢”的方面出問題，而對其他方面比如事權、人權、品德修養方面缺乏規定。同時制度執行不到位，是調查中普遍反映的問題。有規不依，某種程度上成就了對違規者的縱容。

監督難的根源

從個人主觀原因來看，一些縣(區)“一把手”我行我素，既不監督別人，也不愿意接受別人的監督，對監督有畏難情緒，甚至害怕監督。從客觀原因來看，權力監督方面存在的主要問題，具有復雜而深刻的社會根源和思想根源。

其一，歷史文化原因。由于受幾千年封建傳統的影響，封建文化中的人治理念、特權思想、等級觀念、裙帶關系以及封建社會的官場惡習等消極因素，對腐敗現象的蔓延仍起著推波助瀾的作用。民主的發育程度還很低，平等意識、權利意識還沒有真正成為一些黨員干部規范自己行為的自覺意識，缺乏主動接受監督的自覺性。

問卷調查中，認為憲法和法律對縣（區）“一把手”行使公共權力“有作用，但不起重要作用”或“基本不起作用”的占93.5%。有40.3%的人對縣（區）“一把手”在行使權力中自覺接受監督的情況表示不滿意。

其二，監督體制性原因。在問卷調查中，當問及“您認為縣(區)‘一把手’權力難以監督的主要原因”時，選擇“在權力監督中存在體制性障礙”的占75.3%。

這種體制性障礙，首先表現為權力過分集中。46.8%的被調查者認為，當前縣(區)“一把手”權力監督急需解決的問題是“縣（區）‘一把手’集權度過高”。在對“您認為在實行集體領導和個人分工負責相結合的領導制度與嚴格執行議事規則時，做得不夠理想的原因”的回答中，認為“貫徹執行民主集中制不徹底”的占50.6%，“領導班子內部監督無力”的占53.2%，“領導班子成員之間缺少正常的相互監督和幫助”的占51.9%，“幾乎不開展批評和自我批評”的占33.8%。

其次，監督體制的設置不夠合理。在現行的雙重領導體制下，紀委在確保監督權的行使與到位方面存在著獨立性不強、權威性不夠等缺陷，難以實施對同級黨委的有效監督。問卷調查中，在回答“您認為目前紀檢雙重領導體制對同級黨委成員的監督作用如何”時，認為“有一定作用，但不起重要作用”的占59.7%，認為“不能發揮作用”的占28.6%。

另外，在公共權力運作的制衡機制上突出表現為權力的分解、分化問題。在訪談中，一些同志認為，目前縣（區）“一把手”應具有哪些權力，如何把握好這些權力的界限？這些都不是很明確。這與問卷調查結果相同，關于“您認為權力運作中制衡機制缺乏的主要問題”，回答“在權力運作過程中，對縣（區）‘一把手’權力的權限、授權的范圍、行使的程序不清”的占44.2%，“對重要的權力沒有進行分解”的占24.7%，“沒有配置相對應的權力對其進行必要的制約”的占55.8%，“縣（區）‘一把手’擁有絕對的權力”的占42.9%。

其三，監督機制原因。有35.1%的被調查者認為，當前縣(區)“一把手”權力監督急需解決的問題是，“監督協調機制不健全，未完全形成合力”。

問卷調查顯示，公民權利對公共權力的制約和監督是十分有限的。對“您認為在權力制約和監督機制上存在的主要問題”，選擇“群眾對公共權力自下而上的監督未能起到應有的作用”的占49.4%，“新聞媒體對權力的監督作用不夠”的占28.6%，“信息渠道不暢，缺乏對公共權力進行有效監督的信息來源機制”的占61%，“缺乏對群眾監督的保密、安全保障和激勵支持等權利保障機制”的占45.5%，“制約監督制度不健全和制度執行不力，缺乏對權力制約監督的落實機制”的占59.8%。

其四，經濟政治環境原因。地方經濟政治生態環境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態，難以進行觀測和判斷。這種局部性的腐敗現象的深層根源，在于我國經濟體制改革與政治體制改革互相脫節，地方行政體制改革與財政體制改革互相脫節，實行“黨內民主”與擴大“基層民主”互相脫節。

在現有的政治體制和權力格局下，要保證對縣（區）“一把手”的權力進行有效監督，迫切需要我們加快中國民主政治進程，加速政治體制改革的步伐，加強政治生態建設，科學分權，強化監督，規范管理，建立健全一套規范和約束權力的運行和監督機制。