我國銀行卡產業壟斷勢力的界定與政府管制政策研究

程貴孫

（華東師范大學 商學院，上海 200062）

銀行卡產業是由銀行卡組織、發卡機構、收單機構、消費者和商戶等多個經濟主體通過一體化或分工協作來提供產品或服務。由于產業運行中涉及的相關利益主體眾多，且各經濟主體利益分配不平衡，必然引起產業內諸多利益沖突和矛盾。銀行卡產業中的利益矛盾大多數是由銀行卡組織所處的產業地位及其行為所導致的。

國外銀行卡產業發達的國家已經建立了一套相對成熟的監管體系，但也仍處于不斷探索完善中，我國銀行卡產業起步較晚，監管體系有待于進一步建立，有效的監管體系和管制政策的缺位已成為制約我國銀行卡產業發展的重要因素。因此，深入探討我國銀行卡產業的反壟斷與管制政策的理論與實踐，具有重要意義。

一、銀行卡產業特征與壟斷勢力的界定

在產業特征方面，銀行卡產業是個典型的具有“雙邊市場”特征的產業。[1]首先，消費者和商戶對銀行卡網絡平臺的產品或服務的需求具有相互依賴性（interdependent）和互補性（complementary）。只有消費者和商戶同時對銀行卡服務有需求時，銀行卡服務的價值才存在。假如只有一方對銀行卡服務有需求，那么銀行卡雙邊市場將失去運行的用戶基礎。[2]其次，消費者和商戶兩個市場間具有交叉網絡外部性(cross-network externality)。在銀行卡雙邊市場中，消費者對刷卡消費服務的需求取決于受理該銀行卡的特約商戶規模，同時特約商戶對銀行卡的需求也取決于消費者持有銀行卡的規模，即一邊市場的用戶受另一邊市場用戶的影響。[3]雙邊市場理論研究成果已經表明，為了快速培育用戶和發展市場，平臺往往不拘泥于某一邊用戶的盈虧，而是采用“非對稱傾斜定價”方式，以低于邊際成本的價格甚至免費來大力培育一邊用戶基礎（user base）；通過網絡外部性的作用來吸引更多的另一邊用戶到平臺上來，并在另一邊收取高價以保證平臺的收入和盈利。[4]然而，雙邊市場的這種定價方式往往被指責為平臺企業對某邊用戶強加了壟斷市場勢力。[5]

壟斷勢力是指市場中企業能夠定價高于競爭價格的能力。壟斷勢力越大，說明企業越有可能對市場形成壟斷。企業定價高于競爭性價格時，消費者剩余的損失并不能彌補企業利潤的增加從而造成社會福利的損失。壟斷勢力越大，社會福利的損失越高。西方經濟學家阿巴·勒納(Abba Lerner)指出衡量某個企業是否有壟斷勢力，主要看該企業所定價格是否大于邊際成本，當價格高出邊際成本越多，壟斷勢力也越大。基于此，Emch和Thompson構建了一個銀行卡平臺的壟斷定價模型，說明了如何衡量銀行卡產業中的壟斷勢力，為我們理解銀行卡產業的壟斷勢力提供了理論依據。[6]目前，我國銀行卡產業只有中國銀聯作為我國唯一提供支付清算服務的銀行卡組織，產業背景與Emch和Thompson的銀行卡壟斷平臺的模型假設是完全一致的。為此，可以基于Emch和Thompson的模型來分析我國銀行卡組織的壟斷定價及其壟斷勢力。

假設中國銀聯卡組織向發卡銀行和商戶提供服務，這里為方便分析壟斷勢力，模型中不考慮收單機構的服務，假設中國銀聯卡組織和發卡機構是兩個不同的利益主體，對卡組織網絡服務的需求取決于中國銀聯制定的價格。假設中國銀聯分別向商戶和發卡銀行收取固定的轉接費用(switch fee)sm和si，并且向商戶制定交換費a，交換費由商戶直接向發卡銀行支付。由于商戶的交換費是發卡銀行獲得，中國銀聯是不能夠獲得交換費的，因此卡組織每筆交易所得就是總的轉接費用s=sm+si。假設中國銀聯為完成每筆交易必須付出固定的邊際成本c，故中國銀聯每筆交易所獲得的邊際利潤為s-c。假定中國銀聯分別向商戶和發卡銀行制定每筆交易價格pm和pi，且pm=sm+a，pi=si-a，則每筆交易卡組織總價格水平p=pm+pi=s。假設對中國銀聯網絡服務的需求即網絡交易量由中國銀聯對商戶和發卡銀行的價格決定，即Q=Q(pm,pi)。從網絡交易量的公式中可以看出，對卡組織網絡服務的需求取決于卡組織對需求雙邊的價格。

考察中國銀聯的利潤最大化行為，其目標利潤函數為：

由p=pm+pi=s,s=sm+si，中國銀聯目標利潤函數還可以寫成：

假設等式（1）、（2） 存在內點解，對等式（1） 分別對商戶和發卡銀行相應的價格求一階偏導，得到：

由等式（3）、（4）可以得到：

同理，對等式（2）分別對商戶和發卡銀行相應的轉接費用求一階偏導，得到：

根據Q=Q(pm,pi)=Q(sm+a，si-a)，我們可以得到：

將等式（7） 代入等式（6），得到：

從等式（5）中可以看出，中國銀聯所選擇的交換費會使得卡組織服務的需求與市場雙邊價格的斜率相等，這個條件也正是卡組織平衡雙邊需求的條件。由等式（5）進一步可轉變為市場雙邊需求的價格彈性的比，即：

這里εm和εi分別是商戶和發卡銀行對中國銀聯服務需求的價格彈性。等式（9）表明中國銀聯對商戶和發卡銀行的價格之比就是相應的價格彈性之比，即中國銀聯的定價方式滿足勒納公式，表明中國銀聯對雙邊用戶的定價具有壟斷勢力。

如果中國銀聯處理發卡銀行的轉接成本為零，即si=0，則s=sm，等式（8）可以轉變成為：

這里s-c=pm-cm，cm=c+a，cm可以看作是中國銀聯為完成每筆交易所發生的總成本，這樣等式（10）進一步可以寫成：

等式（11）表明，對任何給定的交換費水平，中國銀聯對商戶的價格決定恰恰正是單邊傳統產業內壟斷企業的定價方式——勒納定價。(pm-cm)/pm表示中國銀聯對商戶所制定的價格高出其邊際成本的比例，因此可以作為衡量中國銀聯對商戶施加壟斷勢力的標準。商戶對卡組織服務需求的價格彈性εm越大，卡組織對商戶施加的壟斷勢力也就越大。

以上的分析主要從卡組織對單邊需求者（商戶）的價格制定方式入手，若從卡組織總價格的制定來看，卡組織總價格的制定方式是否表明卡組織存在壟斷勢力呢？由等式（6）、（7）可以得到中國銀聯總價格水平制定的勒納條件：

這里εs是卡組織服務總需求的價格彈性。從等式（12）可以看出，中國銀聯總價格的制定同樣滿足勒納條件，是壟斷企業的定價方式的體現。

因此，無論從單邊需求方的價格制定方式還是從總價格的制定方式來看，中國銀聯的定價方式都滿足勒納條件，這就表明中國銀聯存在著壟斷勢力，對雙邊用戶施加了壟斷勢力。

二、銀行卡產業性質與業務分類管制

要打破壟斷勢力，最根本的在于要打破壟斷企業在產業市場中的壟斷地位。從網絡經濟性、規模經濟性和范圍經濟性等技術經濟特征來看，銀行卡產業是具有自然壟斷（Natural Monopoly）特性的產業，而自然壟斷性更多地體現在銀行卡網絡建設上。從我國銀行卡組織的成立來看，中國銀聯的成立并非由市場力量自發形成，而更多的是靠政府行政力量組建而成，具有天然的行政色彩。它是由中國人民銀行牽頭，聯合國內主要金融機構組建而成的銀行卡組織，其主要職責是統一全國各自為政的銀行卡信息交換和資金清算結算，推動銀行卡的聯網通用。中國銀聯依托行政特權把守了進入跨行交易功能的轉接支付銀行卡市場，擁有會員銀行準入資格審核權力，制定相應銀行卡網絡技術和交易資格規則、制定交換費用標準調整、分配商業銀行發行銀行卡的標識代碼權力，這些權力或行為是典型的行政性壟斷表現形式，說明我國銀行卡組織——中國銀聯既是銀行卡產業的市場參與者，同時又是產業政策的制定和執行者，是既當“運動員”又當“裁判員”，而行政權力（非技術性特征）又進一步促進了銀行卡產業的壟斷性。因此，從某種意義上來說，銀行卡產業的壟斷也是行政性壟斷（Administrative Monopoly）。行政壟斷是政府部門運用其行政權力排斥、限制市場競爭的行為或狀態。[7]因此，從產業性質來看，在我國現行銀行業體制下，我國銀行卡產業是既存在“自然壟斷”又具有“行政壟斷”的二元性壟斷產業。

對于壟斷性產業，打破壟斷運用競爭機制，把原來的壟斷性市場結構改造成競爭性市場結構，提高壟斷性產業的經濟效率，是壟斷性產業管制改革的方向和目標。改革的主要手段就是縱向結構重組，把壟斷性業務與競爭性業務分離，放寬市場準入。對于行政性壟斷，要加快體制改革和政府職能轉變，把政企合一的體制改革為政企分離的體制，對于政企“明分暗不分”、“此分彼不分”等以不同手段和方式維系政企關系的問題要徹底解決，割裂企業和政府之間的特殊利益關系，要從權力配置上消除不合理的行政保護和行政特權。

盡管銀行卡產業屬于壟斷性產業，但從產業業務環節來看，并不等于這些產業的所有業務都具有自然壟斷性質。國內學者王俊豪、劉戒驕等人研究提出，壟斷性產業都是由多種業務組成的，這些業務有的是自然壟斷性業務；有的是競爭性業務(非自然壟斷性業務)；有的是網絡生產環節業務；有的是非網絡生產環節業務。同時指出各種業務的自然壟斷性或競爭性又有不同的程度，政府首先要能正確區分自然壟斷性業務和競爭性業務、網絡生產環節業務和非網絡生產環節業務，要科學地制定壟斷性產業的分類管制政策。[8-9]在網絡互聯業務領域內是否由一家企業壟斷經營或幾家企業寡頭壟斷經營，這需要考慮具體業務的自然壟斷性程度，以及將壟斷經營造成的效率損失與重復建設成本相比較。而對于競爭性業務，政府管制部門應放松規制，引入競爭機制，鼓勵新進入企業在競爭性業務領域內開展競爭，提高服務水平；但同時也要根據產業規模發展的需要和最小經濟規模要求，適當控制進入競爭性業務領域的企業數量。

三、我國銀行卡產業的管制政策設計

（一）網絡互聯環節：打破壟斷，引入競爭

銀行間高度競爭而銀聯獨家壟斷的格局已經成為中國銀行卡產業的突出矛盾。當前中國銀行卡發展已經達到一定規模，必須打破中國銀聯的壟斷定位，逐步放松規制，引入競爭。一是采取激進式改革，在適當的時機設立第二家甚至第三家全國性銀行卡組織，提高市場的有效競爭程度，確保銀行卡轉接支付市場的競爭；二是采取漸進式改革，可以先按照市場化的原則發展“大間聯”，進行銀行間的資源互通進而形成中國銀聯之外的第二種“跨行定價”。打破中國銀聯壟斷，推動銀行卡組織競爭，將對消費者和產業發展帶來諸多益處。

銀行卡組織競爭將導致交換費和商戶扣率的降低。國外學者對銀行卡組織競爭和管制的研究表明，只允許一家銀行卡組織的存在不是最有效率的，銀行卡組織間的競爭對降低交換費和商戶扣費有促進作用。Guthrie和Wright（2007）研究指出，當消費者持有兩張支付卡時，銀行卡網絡平臺的競爭將帶來較低的交換費，這個交換費甚至低于社會最優的交換費水平。[10]Chakravorti和Roson（2006）討論了兩個競爭性的網絡平臺的策略性行為所導致不同市場結構下消費者和商戶的福利問題。他們認為兩個支付網絡平臺的策略性行為有可能形成三種市場結構下的競爭均衡，即兩個平臺采取兼并聯合的手段形成卡特爾市場結構；兩個平臺進行差別化競爭，形成非合作寡頭競爭市場結構以及兩個平臺提供同質產品的伯川德寡頭競爭市場結構。研究認為，在網絡平臺的策略性行為所導致的不同市場結構下，盡管平臺企業的利潤在不同結構下或高或低，但在不同結構下消費者和商戶的福利必定會提高。[11]

多個銀行卡組織給消費者帶來支付便利，增強了網絡系統的安全性和穩定性。由于消費者持有多種支付卡增加了支付的便利，避免出現某家銀行卡網絡中斷而無法支付的困境。對于支付體系而言，多個銀行卡支付組織的多個備份系統避免了單一支付組織的系統性風險；而各銀行卡支付組織簽署互聯互通協議，在某一系統癱瘓時相互提供系統支持，又避免了整個支付系統的惡性競爭，增強了系統的穩定性和安全性，防止因某家銀行卡網絡中斷造成的風險；降低了全社會的支付成本，促使銀行及商戶改善服務水準，提高了零售支付系統的安全性。

（二）發卡和收單環節：進一步放松進入管制，建立合理的定價機制

銀行卡是一種獨立性、系統性、商業性很強的金融商品，業務達到一定規模后，必須充分享受社會分工內在的效率優勢，把發卡、收單以及其他服務交給若干相互獨立又密切協作的專業化服務公司運作，以使服務效率不斷提升，服務價格不斷下降，這既是這一產業的發展邏輯，也是國際銀行卡產業發展的成功經驗。為此，對于發卡、收單環節的管制競爭政策可從以下方面著手：

1.實施較為寬松的信用卡發卡機構準入政策，為非銀行機構發行信用卡創造條件。絕大多數跨國銀行的信用卡業務都已從銀行體系中分離出來，成立了獨立的高度集中管理的信用卡公司，以中心的模式集中經營和管理信用卡業務，實行專業化經營，并納入信用卡產業化發展網絡，在持卡人市場、商戶市場和電子交易系統及機具等方面實行專業化分工和市場化服務。在美國，不僅商業銀行可以發卡，其他行業有能力的機構也可以發行信用卡。當前，我國商業銀行卡業務的發展要朝著這一方向努力，改革現行的體制，逐步剝離母體銀行的信用卡業務，組建專業化的信用卡公司，與母體銀行建立業務代理關系。

2.破除壟斷，放松收單市場的進入管制，引入專業化機構。銀聯的壟斷行為將使得大量真正的專業化的服務機構被排斥于市場之外，同時阻礙了新的社會資金進入市場。顯然，中國銀聯是利用行政支持，強化對市場準入的限制，通過行政壟斷謀求壟斷優勢。這種方式不僅削弱了銀行支付體系的競爭力，限制了對支付服務體系的投入，而且迫使全社會維持較高的交易成本。從國際銀行卡收單市場來看，美國等銀行卡產業發達國家的銀行卡收單服務被細分為不同的環節，由不同的機構進行專業化運作，全球范圍的銀行卡收單業務大多是由商業銀行和專業收單公司來進行。當前，我國銀行卡收單市場建設還比較落后，需要多方參與。要適度開放支付結算市場，開放國內外投資者進入支付清算服務市場，引入多家專業化服務機構，由收單行根據價格和服務等自主選擇，真正實現市場化競爭。這將促使更多的支付系統服務提供者提供技術創新和設施投入，促使支付清算組織改善服務、降低收費，為商業銀行、商戶和消費者提供更多選擇。

3.建立合理的銀行卡定價機制，形成有效的利益分配和平衡機制。銀行卡產業是個典型的具有“雙邊市場”特征的產業，制定合理價格機制是協調用戶參與交易的關鍵因素。銀行卡產業中的種種矛盾和紛爭的重要根源就在于銀行卡交易手續費和商戶扣率的定價機制不合理及各相關主體的利益分配協調機制的缺乏。決定銀行卡產業價格形成機制的是銀行卡組織制定的交換費和商戶扣率，它直接決定了商戶、收單銀行、發卡銀行和銀行卡組織的利益分配，[12]直接引起各方利益矛盾的是銀行卡組織的交換費和商戶扣率的定價機制。當前理論上還沒有公認的銀行卡交換費定價的完美模型和指導性定價方式，在這種情形下，一是理論上要加強對銀行卡交換費和商戶扣率定價的研究。建議監管機構委托獨立研究部門進行銀行卡產業定價理論、發卡市場和收單市場的需求價格彈性的跟蹤研究，為價格監管決策提供科學依據。二是建立銀行卡交換費和商戶扣率價格聽證制度。建議國家發展和改革委員會調整價格聽證產品和服務目錄，并在該目錄中增加銀行卡交換費定價內容，定期舉辦銀行卡交換費價格聽證制度，邀請銀行卡各方利益主體共同參與決策。三是要重點解決價格制定和調整過程中的監督機制不健全、用戶參與不夠的問題，防止銀行卡組織隨意調整價格和相關費用，加強對價格的評估和審查。

（三）政府監管環節：明確職責、健全法制、組建管制機構

我國銀行卡產業在發展中暴露了諸多問題和矛盾，對其加強監管的呼聲越來越高。然而我國銀行卡產業相關的政府監管法律、法規等都嚴重落后于產業發展的步伐。我國當前尚無專門的銀行卡監管法案，醞釀多年的《銀行卡條例》也遲遲不能出臺。政策面的滯后必然會加劇市場混亂，使各種爭論和矛盾進一步升級。從國際銀行卡產業監管實踐上來看，對銀行卡產業的監管不是放松了，而是不斷加強。在當前情況下，不僅要加強對國外發達銀行卡產業國家監管政策的學習借鑒，更要對我國銀行卡產業現行監管措施進行根本性改革，制定切實可行的監管政策。

1.理順監管當局與銀行卡組織的模糊關系，消除行政保護和特權。由于歷史和體制的原因，中國銀聯與監管當局存在過于密切的聯系，這阻礙了監管當局有效發揮監管職能。根據目前體制，中國人民銀行是作為維護支付體系穩定的主要監管機構，主要負責監管銀行卡組織服務價格、協調各方利益、制定服務質量標準等。中國銀聯的主要職責是統一全國各自為政的銀行卡信息交換和資金清算結算，推動銀行卡的聯網通用。由于中國銀聯是由中國人民銀行牽頭組建的，長期以來與中國人民銀行存在模糊的管理關系，經常借助行政壟斷庇護，隨意制定商戶POS運營的標準與利益分配規則，甚至在一定程度上代行人民銀行的監管職責，造成了職責混亂，制約了產業發展。這就要切斷銀聯與主管部門之間過分密切的體制聯系，將主管部門真正定位于監管者和執法者的角色，進一步明確中國人民銀行的監管職能；同時要割裂中國銀聯和政府部門之間的特殊利益關系，要從權力配置上消除不合理的行政保護和行政特權。同時也要保證監管者的獨立性，監管機構應站在第三方立場，協調各方行業參與者的關系，確保不受利益集團的影響和控制。

2.盡快出臺銀行卡產業監管的相關法律和規范條例，健全銀行卡法制體系。與我國銀行卡產業的快速發展形成鮮明對比的是，我國銀行卡產業監管相關法律的制定明顯滯后。盡管我國《反壟斷法》已在2008年8月1日開始實施，但該法是建立在傳統“單邊市場”框架下的法律規范，它對具有“雙邊市場”特征的銀行卡產業的適用性還有待于進一步檢驗。因此，當前要在《反壟斷法》的框架下，對銀行卡產業的監管制定一套專業性、技術性較強的規范條例和相關法律，盡快出臺部門級監管規范條例，一方面對銀行卡產業的市場準入資格及其審查、商品或服務的質量標準和安全性等作出詳細的規定；另一方面對銀行卡組織價格管理方面的職責和權力、政府管制的范圍和內容等作出明確的規定。這樣既可以規范銀行卡相關企業的經營行為，又可避免政府管理部門越權管理。

3.組建獨立、有效的政府管制機構。從目前銀行業體制來看，中國人民銀行負責對銀行卡產業的支付體系進行監管；而根據現有法律基礎，作為商業銀行專業監管機構的銀監會同樣具有對支付清算服務體系進行監管的部分職能；同時，國家發改委在銀行卡價格等費用上也具有監管職能。[13]因此，在我國現行體制下，銀行卡產業管制職能被多個政府行政部門所分割。為消除這種低效率現象，必須通過體制改革，對現有多個政府行政部門的管制職能進行合并，以建立一個具有多種管制職能、專業化和綜合性的銀行卡產業管制機構。銀行卡產業管制機構建立要以實現“政監分離”為目標，即政府的產業政策制定職能與銀行卡監管職能相分離。目前，中國人民銀行從某種意義上來說已是銀行卡產業的管制機構，但同時又是銀行卡產業的主管行政部門，這往往容易產生職能沖突，導致管制活動受制于政府部門行政干擾。當前，建議在中國人民銀行、銀監會、發改委、商務部、財政部、稅務總局等部門中抽調財經、金融、稅務等各方面專業人才組建“銀行卡監管委員會”，作為銀行卡產業獨立的管制機構。銀行卡產業管制機構的基本職能包括：以法律為依據，制定具體的銀行卡管制法規；對市場準入進行監管，審查企業資格；對服務價格與服務質量進行管制，頒布相關標準；監督與制裁企業的不正當競爭行為，維護市場公平競爭；協調和裁決企業間的各種矛盾，等等。

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