政府教育支出分配、經濟增長及教育政策取向

王春元

(上海財經大學公共經濟與管理學院,上海 200433)

一、國內外研究現狀以及問題的提出

Becker和Ben-Porath對教育支出的研究具有開創性貢獻。Becker(1964)和Ben-Porath(1967)將各類學校模型化為生產人力資本的工具[1][2]。這種有關教育的經濟作用的看法被廣泛應用于政府①這里所提到的政府,不特指中央政府或者省及以下地方政府。依照我國的實際,各級政府對教育補貼的比例不同,其職責也不同。本文分析的重點是教育支出的結構,因此,具體是哪一級政府,相應分析中會有交待。教育支出的一般均衡分析。Romer(1986)和Lucas(1988)尤其強調知識和人力資本積累的作用[3]。他們的這種變革性研究引起了大批學者從規范和實證的角度來認識和理解對經濟增長的決定性作用。在他們的研究中也強調了人力資本的潛在外部性,也即,個人的人力資本的回報會增加全社會的平均人力資本 (Lucas 1988;Azariadis&Drazen 1990;Tamura 1991)。對于人力資本外部性的重要性,Lucas(2002)寫道:“如果想法是增長的引擎,如果一種過量的社會私人回報是產生想法的本質特征,那么我們就應該將外部性介紹進入經濟增長理論,而不能沒有它們”[3]。當然,也有經濟學家認為,人力資本的外部性并不是那么大 (Heckman&Klenow 1997;Judd 2000)。

對于人力資本的外部性研究并沒有達成一致的結論,但是,這種外部性往往作為判斷教育政策得失的一個指標,因而,越來越多的研究把注意力集中在教育政策對經濟增長和福利方面的效應(Glomm&Ravikumar 1992;Zhang 1996;Bearse,Glomm&Ravikumar 2000;Blankenau&Simpson 2004;Su 2004;Blankenau 2005)[4][5][6][7]。由于教育體系本身具有內在的層次性,即個人只有掌握了基本知識以及技能以后,才能進入更一級的學校學習更高深的知識進而掌握更高的技能。其結果必然是,具有不同層次知識的個人給社會所作的貢獻也就不同。在此,教育支出的分配,就起著至關重要的作用。在生產函數中,在初等學校和高等學校中分別所獲得的人力資本是作為不同的生產要素的(Katz&Murphy 1992;Krusell 2000)。一般來說,沒有受過高等教育,具有較低技能的個人,同樣需要繳納所得稅,這樣就出現資源的一種逆向轉移——由窮人到富人。Bevia&Itrrbe-Ormaetxe(2002)認為,那些受過高等教育從而具有更高技能的個人將擁有更多的收入進而繳納更多的所得稅,資源的逆向再分配會部分或者全部抵銷[8]。Su(2004)從公平和效率的角度分析了教育支出的分配,對個人以及社會所造成的影響[7]。Blankenau(2007)則考慮了教育支出在初等教育和高等教育間的分配,不同的分配模式會對經濟增長和社會福利產生不同的效應[9]。

國內對于教育支出方面的研究也頗為豐富。車維平 (2004)對財政教育支出配置的總規模、二元結構、區域結構配置變化與經濟增長關系進行了定量分析后認為,我國應加大對教育方面的投入,同時教育支出更多地要偏向于農村[10]。廖楚輝 (2004)認為,政府應該先行調整經濟發達地區的教育政策,優化教育支出結構,減少高等教育支出比率。提高教育支出的效率,確保將有限的教育資金都能用在教育發展事業上[11]。祝接金、胡永平 (2008)認為地區間教育支出的投入重點和結構應該有所不同[12]。

國內在教育支出分配方面的研究則顯得不夠。倪志良 (2004)通過對財政性教育支出與高校在校人數的實證分析,認為增加財政性教育支出,能提高勞動者的受教育程度、增加高校在校生人數、減少低素質勞動力供給的效應是明顯的。同時,加大對基礎教育尤其是農村基礎教育的投入力度[13]。

本文基于財政教育支出在不同層次教育間分配,以及由于這種分配所導致的人力資本積累和人口素質的差異,對經濟增長的貢獻度不同,來分析我國當前教育政策得失與改革的方向。

二、理論分析

教育體系是多層次的,有初等教育、中等教育和高等教育。為了分析的簡便,在模型中將教育分為兩階段:一般教育 (包括初等教育和中等教育)和高等教育。受過一般教育的個人具有一般人力資本,受過高等教育的個人具有特殊人力資本。經濟社會中的全部產出都來自于投入這兩種要素所獲得的。另外,政府的稅收收入全部用于一般教育和高等教育上。

考慮到個人在能力方面所存在的差異性,用i∈[0,1]表示個人以及其能力。第一階段,在時間t出生的個人接受一般教育后,具有gt+1的一般人力資本,g表示一般人力資本,t表示時間。假定一般人力資本的數量與在此階段的教育支出水平有關,用qg表示支出的數量,則:

l表示受教育的時間,θ＞0

在第二階段,個人i擁有接受高等教育的機會,從而獲得特殊人力資本s,其表達式為

qs表示用于高等教育的支出。

經過這兩個階段的教育后,全社會的一般人力資本和特殊人力資本的數量分別為Gt+1和St+1

一般情況下,接受過一般教育的個人并不是全部都有機會接受高等教育,這主要與個人的能力有關,具備這種能力①在我國,參加高考并不意味著一定能夠進入高等學校學習。只有達到高等學校所要求的分數,才具有入學資格,從而進入高等學校學習。的人才能接受高等教育,因此,用I來表示這種臨界值。

α,β分別為一般人力資本和特殊人力資本的產出彈性,且α+β=1,另外,

將等式 (3)、(4)、(6)、(7)和 (8)代入等式 (5)中得到:

對ζs求偏導數,得,來自于稅收,τ為固定稅率。生產函數用C-D函數表示,則,

當然,用于一般教育的支出水平與產出也具有類似的關系。如果將此模型進行擴展,考慮多層次的教育體系,也并不會影響到上述結論。

圖1 產出水平Y與高等教育支出份額ζs的關系

三、實證分析

(一)模型的建立

本文選擇1989-2006年各省的面板數據①文中的數據如果沒有特別交待均來自或整理自歷年 《中國教育經費統計年鑒》、《中國統計年鑒》和 《中國財政年鑒》。進行實證分析。對于面板數據的回歸,通常可選擇固定效應模型 (FEM)和誤差組成模型 (ECM)或隨機效應模型 (REM),而對于區域經濟系統的研究,固定效應模型 (FEM)往往優于誤差組成模型 (ECM)或隨機效應模型 (REM),因此,在此選擇固定效應模型 (FEM)。模型的估計方法采用可行的廣義最小二乘法 (GLS)估計。考慮到人力資本不易直接量化的因素,模型中以不同教育層次在校生人數占全部總人口的比重代理之,模型中的變量如下:

PGDP:人均真實GDP;

RXX:小學在校生人數占總人口的比重;

RCZ:初級中學在校生人數占總人口的比重;

RGZ:高級中學在校生人數占總人口的比重;

RZZ:中等專業學校在校生人數占總人口的比重;

RHE:高等學校在校生占總人口的比重。

表1 分地區實證結果

表2 模型檢驗結果

表2中的數據表明,經過調整后的決定系數達到0.9899,說明模型的擬合優度很高,D-W值也達到2.22,證明殘差無序列相關。從整體上講,該模型效果不錯。

(二)對模型中數據的分析

1.從全國來看,各層次在校生人數的比重對經濟增長的促進作用,從大到小依次為,高等學校、小學、中等專業學校、初級中學和高級中學。這表明,高等教育人力資本的積累,不僅提高勞動者的素質,而且使其更具有競爭優勢和潛力,在社會發展和經濟增長中的作用更是舉足輕重。小學教育層次人數的增加,對于減少文盲或半文盲人口,使更多的接受該層次教育的人,具備掌握基本的認知能力和勞動技能,這部分人或直接進入社會,或接受更高層次教育,無論如何,他們都將具備基本的勞動技能,能自食其力,對社會的貢獻也一定不小。中等專業教育,主要培養應用型技能性人才,畢業以后能直接從事其本專業的工作,而且具有較強的適應性,因而這一教育的人力資本的增加對經濟增長的作用同樣不容忽視。

高中教育層次人數的增加,在絕大部分省份表現出負相關。但這并不是 降低該層次在校生人數,從而將該層次的教育經費用于其他層次的教育的理由。首先,高中層次的學生,很大一部分都是高等教育的后備軍,而高等教育人力資本對經濟增長的促進作用也最大,如果高中層次學生人數減少,則直接影響到高等教育人力資本的積累和增加,對經濟增長是不利的。其次,高中教育人力資本與經濟增長表現出負相關,恰恰表明在該階段,政府的教育投入是不足的 (從全國來看,只有上海表現出正相關)。

2.從各個地區來看,東部地區,小學教育人力資本對經濟增長的促進作用最大的是江蘇,小學在校生人數比重每增加1%,則會使人均GDP增加4.06%,其次是廣東,最小為上海,表現出負相關,彈性系數為-1.29,而且在統計上也很顯著。北京和海南,雖然也呈現出負相關,但5%的顯著性水平上,在統計上是不顯著的。中部地區,全部都表現出正相關,在5%的顯著性水平上,在統計上幾乎都是顯著的。最高是湖北,小學生在校生人數每提高1%,會使人均GDP增加3.83%,其次是山西,最小是安徽,彈性系數為0.85。在西部12省中,彈性系數最大的是新疆,為4.30,其次是廣西,為3.15,最小的則是西藏,為-2.55①由于西藏的特殊性,文中對其不予討論。。從全國看,小學生均教育支出水平極為不平衡,東部地區幾乎全都高于全國平均水平,而中西部地區絕大部分省份低于全國平均值,以2006年為例 (其它年份也大致如此),如圖2所示。北京市小學生均教育支出大約是全國平均值的4倍,上海市的這一指標相當于全國平均值的5倍,而西部地區絕大部分省份都低于全國平均值,貴州省小學生均教育支出差不多只有全國平均值的一半。從各省小學人力資本對經濟增長的促進作用來看,中、西部地區并不比東部地區差。

從初中生人力資本對經濟增長的促進作用來說,東部地區產出彈性最高的為上海 (1.73),其次為福建 (1.72),即該層次在校生比重每提高1%,可以分別使人均GDP增加1.73%和1.72%。中部地區產出彈性最高的是湖北 (2.65),其次為江西 (2.07)。西部地區產出彈性最高的是貴州(3.19),其次是廣西 (1.76)。平均來看,該層次人力資本對經濟增長促進作用的大小依次為中部地區、東部地區和西部地區。從初中生均教育經費支出來看,中、西部地區要遠遠低于東部地區,尤其是東部地區的北京和上海 (這兩個地區的初中生人力資本對經濟增長的促進作用并不是最大的)。以2006年為例,各省初中生均教育經費支出情況如圖2所示。

由此可見,九年制義務教育階段,我國教育支出重點是向東部傾斜,而中西部地區在此方面的投入顯得不足,西部地區的一些省份甚至嚴重不足,其表現出對經濟增長的負作用也就不足為奇了。

對于高等教育人力資本而言,東部地區,遼寧的產出彈性最大,為3.24,在統計上也是顯著的,其次是江蘇,為2.12,最小則是天津,為0.45。中部地區,產出彈性最大的是吉林,為3.59,最小是安徽為0.56。西部地區,最大的是甘肅,為10.71,最小的是陜西,為0.41。總體而言,中西部地區高等教育人力資本對經濟增長的促進作用是非常大的,其產出彈性的最大值都比東部地區要高。可以認為,中西部地區高等教育投入—產出效率更高,如果在此方面投入更多,必定能對經濟增長起到更大的促進作用。而自1997年以來,我國在高等教育方面的投入,明顯側重于東部地區,中西部地區相對顯得較少,甚至大部分省份都低于全國平均值。如2006年,北京市高等學校生均教育經費支出 (34151.39元),是全國平均值 (15332.8元)的2.2倍,上海市高等學校生均教育經費支出也差不多是全國平均值的2倍。中部地區最高的為黑龍江 (15270.7元),但還是低于全國平均值,最低的江西 (8824.51元),則差不多只有全國平均值的一半。西部地區最高的云南(13683.79元),同樣低于全國平均值,而最低的內蒙古 (8526.32元),只有全國平均值的一半左右。

3.從檢驗結果來看,中等專業教育人力資本與經濟增長幾乎表現出一致的正相關。而中等專業教育所獲得的經費在1998-2006年間,處于逐年下降的趨勢,由1998年的占各層次教育總收入的7.78%下降到2006年的3.08%。可以認為,我國政府在此層次教育所投入經費過少!技工學校的教育經費收入則更少。同樣,高等職業教育對經濟增長也表現出極大的促進作用,而在這方面的投入也還是偏少 (2005、2006年分別為4.4%和4.98%)①由于獲取數據的限制,在實證檢驗中未加入高等職業教育人力資本這一因素,但是通過其與經濟增長作簡單的回歸發現,這一層次人力資本對經濟增長具有較大的正相關作用。!

圖2 2006年各省 (自治區、直轄市)小學、初中和高等學校生均教育經費支出情況

自1998年以來,高級中學所獲取的教育經費收入雖有逐年上升的趨勢 (1998年占總收入的4.57%,2006年占總收入的7.85),但無論從絕對值還是從相對值來看,都還是偏小的,無法培養出滿足高等學校所需要的優秀的高素質人才,從而影響到高等教育的水平,甚至也會影響到經濟發展的水平。其實,高級中學的教育經費收入少,與我國當前的教育政策是有關的——高中階段還沒有納入義務教育的范疇,不僅使一部分學生無法接受高中階段的教育,即使接受了,但在中西部地區的很多省份,該階段所分配的教育資源還是很有限的。因此,將高中階段納入我國的義務教育范疇,實行十二年制義務教育應當成為我國的一項基本國策,使教育真正惠及每一個國民。

四、總結以及政策建議

通過對我國31個省 (自治區、直轄市)的面板數據的分析可以發現,當前我國的教育支出不僅存在方向上的偏差,而且支出結構也存在失衡。因此,調整教育支出方向,改善支出結構,全方位發展我國的教育事業,應當成為我國政府的一項中心任務。當然,教育支出的分配,應當配合教育政策的實施。因而,我國的教育政策及其取向,應有所改變,不僅要重點發展高等教育,而且尤其要關注和發展高等職業教育;擴大義務教育的范圍,將高中階段的教育也納入義務教育的范疇;大力發展中等職業技能教育,培養更多的中高級技能型人才。

1.加大對高等教育的投入力度,是中央政府的理性選擇。國家應該考慮將有限的教育資金更多地用于西部地區的高等教育。這不僅有助于發展該地區的高等教育事業,也能更好的發展經濟,而且,對于平衡各地區的高等教育發展水平以及經濟發展,都將起到巨大的推動作用。

發展高等教育的同時,要重點關注高等職業教育的發展,東部地區尤其應該如此,而且可以與企業合作,有目的地培養人才,方便學生就業。

2.繼續加大對中部地區小學和初中教育的投入。不僅地方政府要加大對此階段教育的投入力度,中央政府應提高對這些地區的轉移支付,尤其是專項轉移支付,以支持這些地區義務教育的發展,更好地發揮該階段人力資本對經濟發展的促進作用。

圖3 1998-2006年我國各級各類學校教育經費收入占總教育經費收入比重變化情況

[1]Becker,G.:Human capital:a theoretical and empirical analysis,with special reference to education,3rd edn.Chicago:University of Chicago Press 1964.

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[3]Lucas,R.E.(1990),“Supply-side Economics:An Analytical Review”,Oxford Economic Papers 42,293-316.

[4]Blankenau,W.:A welfare analysis of policy responses to the skilledwage premium.Rev EconDyn 2,820-849(1999).

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[6]Blankenau,W.,Simpson,N.:Public education expenditures and growth.J Dev Econ 73,583-605(2004).

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[8]Su,X.:The allocation of public funds in a hierarchical educational system.J EconDyn Control28,2485-2510(2004).

[9]William Blankenau,Steven P,CassouBeth Ingram,:Allocating government education expenditures across K-12 and college education Economic Theory(2007)31:85-112(working paper).

[10]車維平.我國財政教育支出對經濟增長影響的統計研究[D].天津財經大學,2006.

[11]廖楚輝.政府教育支出區域間不平衡的動態分析[J].經濟研究,2004,(6):41-49.

[12]祝接金,胡永平.政府教育支出、人力資本異質性與地區經濟增長 [J].統計與決策,2008,(6):82-84.

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