誰為地方治理的潰敗買單?

夏佑至

礦難之后還有礦難，爆炸之后還有爆炸，決堤之后還有決堤，塌橋之后還有塌橋，警察打人之后還有警察打人，報復行兇之后還有報復行兇。夏天的天災人禍如此頻仍，不怕重復，先是讓人緊張、焦慮，接著讓人感到無奈和無力，終于變得麻木起來。

這些災禍無不和地方治理的敗壞有關。以6月被大水沖垮的江西撫河唱凱堤和7月被大水沖垮的河南欒川湯營大橋為例，前者作為江西省撫州市最重要的圩壩，多年受困于防洪標準低，整修堤壩年年見諸當地政府工作計劃，但因為地方財政無力承擔整修所需的費用，修繕計劃不過是一紙空文。與此形成鮮明對比的是，同為撫河堤壩，撫州城區一段的“景觀工程”、“亮化工程”投資就高達3000萬元。面子工程不能當飯吃，大水一來，唱凱堤決堤300多米，導致下游4個鄉鎮10萬人受災。

地方官員漫不經心的態度和馬虎了事的作風十分相似。河防與交通關系國民的生命和財產安全，并不足以讓他們投入更多的關注。毫無例外，他們感興趣的總是事情的表面。湯營大橋位于河南洛陽的欒川縣，已經于2009年發生過一次垮塌。和撫州市的“景觀工程”如出一轍，欒川縣政府沒有對這座危險的橋梁加以根本修繕，只是重鋪了柏油路面，加裝了漢自玉欄桿。7月底，大橋在大水沖擊下垮塌，死者超過50人，還有數十人失蹤，至今未能尋見。

這些悲慘的事件背后是體制性的運轉不靈。在農業中國，用來形容治世的成語是“海晏河清”，用政治術語說，即有效地治理水患，是衡量政府治理成效的標準；水利是政府對國民的政治承諾，是政府合法性的來源之一。水利是農業的命脈，水患導致人民失去生計，流離失所，往往是王朝更替的前奏。在現代，治水仍然是衡量政府治理成效的標準之一，但不再像農業時代那樣是最高標準，其優先性排序不僅落后于創造GDP，落后于“維穩”，甚至落后于“景觀工程”和“亮化工程”。90年代初的分稅制改革之后，治水還涉及到政府間財權和事權的分配。大江大河的治理是中央政府的政治承諾，撫河這種區域性河流，是撫州市的地方事務，無法得到中央資金的足夠支持。同理，2008年以來用以刺激經濟的數以萬億的政府投資，催生了新一輪交通建設熱潮，各地“鐵公雞”(鐵路、公路和機場的縮略俗稱)紛紛上馬，卻絲毫不能施惠于湯營大橋——究其原因，湯營大橋雖然也有一個“大”字，卻偏于一隅，只是一座小小的鄉村橋梁。屬于欒川縣的地方事務而已。

地方事務的支出主要應由地方承擔。如果地方財政不足以支撐治水或修橋的需要，地方政府要么向省級和中央政府申請資金，要么就只能因陋就簡——正如唱凱堤的情形。可怕之處在于，“跑步錢進”和“面子工程”并行不悸，用于治水的資金劃撥到地方之后，也沒有用于治水。這是地方官員的一場豪賭。賭的是任期內不會決堤，不會塌橋。賭注卻是百姓的身家性命。

其結果，水利部部長陳雷提供的數據是，一般年份中小河流洪澇災害損失占全國的70％～80％，死亡人數占壘國洪澇災害死亡人數的2／3。

決堤和塌橋顯示出地方治理的潰敗，誰來埋單呢?財政收入作為權力，可以在中央政府和地方政府之間分割，公共事務作為義務，也可以在中央和地方之間進行分割，但權力和義務是對等的。通過控制財政收入，中央控制地方的能力大大加強，也隨時要為地方治理的潰敗買單。

所以，修建、維護唱凱堤和湯營大橋的法律責任在地方，堤壩決口和塌橋的政治責任卻在高層。其實，決堤對地方政府來說，既是風險，也是機會。因為決堤之后，相關權力就可以重新劃分了。洪水退去后，撫州政府宣布，將按照50年一遇的高標準重建唱凱堤：壞事就這樣變成了好亭。此前治水不力的責任一筆勾銷，接下來的重建加固勢必有上級財政埋單。這是所謂“富中央、窮地方”的政治安排的必然結果。

唱凱堤和湯營大橋的故事并不是第一次上演，恐-怕也不會是最后一次。中國有幾萬條區域性河流，在這些河流之上，湯營大橋這樣的橋梁更加不計其數。地方治理的質量決定著堤壩會不會決堤，橋梁會不會倒塌。而只要事權和財權不對等的局面不變，只要財政資金的使用得不到監督，地方治理的改善就遙遙無期。為之埋單的是中央政府，也是生活在危堤和危橋之側的萬千國民。