民航業的灰幕

夏佑至

中國民航的特殊之處在于,盡管已經深入經濟和日常生活,卻保持著其他服務業所沒有的神秘感。這里有技術原因,但更多的是市場壟斷的結果。

技術原因導致信息不對稱。乘客和航空公司之間的摩擦,不外乎延遲起飛、誤點和航空事故的處理等幾種。在這幾種情形下,乘客維權的難度明顯高于其他消費行為,因為航空公司掌握了對事件的絕對解釋權。經歷過飛機遲遲不能起飛的乘客都知道,要求航空公司解釋延遲起飛的原因,是一件很困難的事。如果你反復索要,給你的解釋也不過幾種言簡意賅的標準答案:空中管制、天氣原因和機械故障。不管是什么原因導致飛機晚點,由此帶來的經濟損失大多得不到補償。這往往成為沖突的誘因。

由于信息不對稱導致乘客與航空公司的摩擦,和醫療糾紛非常類似。但和醫療糾紛不同的是,發生在醫院門口的極端的抗議行為不可能復制到機場。由于航空器的特殊性,機場的安保級別遠遠高于醫院。拒絕登機或拒絕離機的乘客都涉嫌擾亂公共秩序,如果他們過于堅持,甚至會被視作危害公共安全,公安機關就會介入。

要提高一個行業的透明度,通常的辦法是削弱壟斷,強化競爭。但民航業的壟斷是一個世界性的現象。這和民航業的高技術和資本門檻有關系。民航業發達的國家,基本上都是由少數大公司和廉價航空公司分享市場。中國民航市場的格局也是如此。經過大手筆的合并重組,四大航空公司(國航、南航、東航、海航)占有90%以上的市場份額,余下市場由規模小得多的地方和民營航空公司享有。

但如果因此認為中國民航業達到了成熟市場的水平,就大錯特錯了。盡管民航壟斷中西皆然,但中國民航業的壟斷更多不是因為技術與資本的天然門檻,而是行政干預使然。

2009年,由于經濟危機影響,中國航空業普遍虧損,中國政府分別向幾家大型航空公司注入了巨額補貼。南航、東航和國航得到的補貼金額都在10億元以上,海南航空也獲得了將近5億元補貼。補貼是2010年上半年四大航空公司普遍盈利的主要原因,也將中國大航空公司的國企屬性展露無遺。

和政府補貼相對應的是政府管制。中航油壟斷了航空用油的供應,機場的起降費用居高不下,新增航班和新開辟航線都需要復雜的審批程序。飛行員的流動也受到限制,以至于不止一次引發飛行員罷工和返航等極端事件。這些都限制了航空公司作為市場主體的靈活性。

盡管一再鼓勵民營資本進入市場,與國有航空公司競爭,但大多流于表態,口惠而實不至的成分居多。補貼已經不利于形成公平的市場環境,但和補貼相比,審批環節中對民營資本的歧視更糟糕。

航空公司的準入和監管由民航總局負責。這家機構曾是國有航空公司主要的出資人,又掌握著航線分配的大權。雙重職能意味著民航總局能夠直接影響甚至是決定航空公司的盈利水平。京廣滬之間的航線因為人員和物資往來頻密,是航空公司利潤的重要來源,順理成章地成了航空公司必爭之地。但民營航空幾乎無法插足這些利潤較高的熱門航線。上海的民營航空公司春秋航空至今只分到一條從上海飛廣州的航線,飛北京的航線連一條都沒有。

和任何行政壟斷一樣,民航業的行政壟斷也必然產生兩個問題:第一是如何保持國有企業的市場取向,其二是如何避免主管機構利用準入和監管權力腐敗。從目前的事實看,中國民航業在這兩個問題上都表現不佳。

中國主要航空公司受困于效率和盈利能力低下,雖然處于全世界增長最快的市場中,仍長期處于虧損狀態。2004年,中航油和幾家大公司紛紛在航油期貨交易市場上發生巨額虧損,設在新加坡的中航油股份有限公司總經理陳久霖因內部交易、偽造營業數據,被新加坡法院判處4年3個月徒刑,當庭收監,更是暴露出壟斷國企與自身規模不對等的脆弱。

國際上,航線和時刻分配是由通行的專業委員會分配或拍賣產生的,而在中國,決定“讓誰飛”以及“什么時候飛”的權力,掌握在官員手里,所以引起嚴重的尋租行為。最近被曝光的民航腐敗窩案,涉案人員眾多——有南航集團7名中高層管理人員、原民航華北局局長黃登科、原國家發改委交通運輸司民航處處長匡新、原民航局副局長宇仁錄及首都機場原常務副總經理黃剛等人——都與此相關。

盡管民航總局從2005年就開始改革航權分配機制,但分配航線和時刻的權力,仍然掌握在一個封閉的、由少數人構成的集團手上。可見,民航業灰幕長存,不是因為這個行業和其他行業相比有什么特殊之處,而是因為行政壟斷及其帶來的利益集團,必然反對真正有效的改革;這和任何行政壟斷的行業無異。