李啟紅:最后一個?

賀莉丹

李啟紅案的特點在于李本人常年在當地經營,為其家族勢力的形成提供了非常便捷的權力保護,而其公共權力的私化,長期以來并未得到有效監督。

李啟紅,廣東中山市長,今年56歲。不久前的5月30日,廣東紀檢監察網公布,據廣東省紀委當天晚間證實,“中山市政府市長李啟紅因涉嫌嚴重經濟違紀問題,目前正在接受組織調查”。

在國家行政學院公共管理教研部教授竹立家的印象中,李啟紅成為全國第一個“落馬”的地市級女市長。

“明星市長”的隕落

近日,廣東省紀委的一位人士告訴《新民周刊》記者,李啟紅確系在廣東當地被中紀委辦案人員帶走,廣東省紀委亦參與偵辦李啟紅案。

位于珠江口西岸的中山市,這個戶籍人口約為140萬的地級市,毗鄰港澳,是珠三角主要城市之一。

此前,李啟紅為廣東省內僅有的兩名現任正職女市長之一。在接近退休之齡出事,李啟紅因此被認為是,因加速斂財,而“晚節不?！?。

東窗事發之前,李啟紅的名聲也如雷貫耳。在2009年12月底,李啟紅還曾高調當選“2009中國十大品牌市長”,給她的頒獎詞中,有“腳踏實地”四字。

細細研究不難發現,李啟紅的權力之路起于微寒:42年前,14歲的她,是每天編織草帽的一名普通的藤草工藝社工人,工作的地方在中山縣石岐鎮,此后,她當上了居委會主任,后任中山市婦聯主席、該市市委組織部部長……就這樣一步一步,她從社會底層攀登上市長之位。

等到2007年,這名短發齊耳、皮膚白皙、身形微微發福的時任中山市女市長公開亮相之際,已過知天命之年的她依然被認為是在公共活動中,長袖善舞。如果忽略她在接受某國家級媒體采訪時的前言不搭后語等類似“不著調”狀況,頗有巾幗不讓須眉之勢。

譬如,這位女市長曾對來中山投資的上市企業老總們慷慨致詞,“你投資,我服務,你賺錢,我收稅,雙贏!”她也曾在代表中山市赴美的一次經貿合作交流會中,落落大方地演唱上世紀的經典之作《小城之春》。

她自稱崇拜的人,是花木蘭。

如今看來,這樣一個在當地政商兩界游刃有余的“明星市長”,人生好似一幕反諷劇。日前,李啟紅被中紀委直接帶走。明星女市長的光環,如流星一般,在毫無征兆的情況下隕落。

當地政府透露的信息是,李啟紅“因涉嫌嚴重經濟違紀問題接受組織調查”,重要原因之一是其涉嫌當地最大的國資控股上市企業中山公用重組過程中的股票內幕交易。

繼此前南京市經委主任劉寶春因涉及高淳陶瓷內幕交易案被刑拘之后,李啟紅成為又一名涉股票內幕交易而被查的地方官員。雖然在此前,作為位至正廳級的干部因涉嫌股市內幕交易而被調查的,并不太多。

在李啟紅曾經任職的珠三角政界,在不到一年時間內,有深圳市長許宗衡與她兩名地市級市長相繼出事。不要忘了,廣東省是國內反腐的前沿陣地,國內第一個舉報中心、第一個反貪局都首先在這里成立,從羅湖口岸過去就是因廉政公署而聞名于世的香港。

日前,中紀委一位人士告訴《新民周刊》記者,一般情況下,中紀委負責直接查辦的是副部級以上級別的涉案高官,但近年來,中紀委也查辦了不少重特大級別的地方案件。

中紀委較嚴厲的調查措施和手段,一般公認的是“雙規”,而許多腐敗官員最害怕的,也就是“雙規”。

按照慣例,對于省部級高官的違紀案件,一般都是由中紀委先查,經由中紀委查處后,不構成犯罪的,會給予其黨紀政紀處分;對構成犯罪的腐敗官員,則會移交至最高檢。

一位反腐專家對《新民周刊》稱,李啟紅被“雙規”后的結局,屬于后一種情形。

李啟紅家族,公共權力的私化

“在我們的基層政府,權力的透明化做得不夠,才會產生類似李啟紅這樣的問題。而如果這個制度不建立,類似李啟紅案必然還會發生”,國家行政學院公共管理教研部教授竹立家在接受《新民周刊》記者采訪時表示,李啟紅案的特點在于李本人常年在當地經營,為其家族勢力的形成提供了非常便捷的權力保護,而其公共權力的私化,長期以來并未得到有效監督。

關于“一把手”過大的權力,早已婦孺皆知。沈陽原市長慕綏新那句名言,言猶在耳,“國家的法令、法規在我這里也得變通執行。我同意的執行,我不同意的就不能執行”。

而在更廣大的中國基層政府,在具體操作中,縣級紀委監督縣長、縣委書記,市級紀委監督市長、市委書記,在理論表述上是可行的,但實際操作中,困難重重。雖然,呼吁強化監督部門的垂直功能,這個口號,我們喊了許多年。

竹立家強調,查案子并不是遏制腐敗的最有效的方式,最有效的還是從體制、機制上,通過民主的方式來制約權力。

他認為李啟紅案的產生,“關鍵是市長、一把手的權力過大,權力的來源、運行沒有制約,權力的運行結果也沒有監督;另一方面,其權力的運行不透明、不公開,對于公共政策的制定、干部任用和任免、公共預算,現在我們的好多地方都是不公開、不透明的,這為暗箱操作提供了方便,必然產生權力家族化,這也導致了李啟紅家族的形成”。

在這位專門研究政府機構改革的學者看來,對權力形成有效制約,這是現代政治、社會治理的一個重要經驗,“我們要用改革和創新的思路來形成對權力的監督”。

竹立家提倡的一些舉措,涵蓋:進行人大常委會改革,地方政府尤其是縣級和地級市政府要逐步實現人大代表直選制和競爭性選舉制,譬如,市長提名也要有競爭性,群眾、人大代表、組織部門都可以提名市長候選人,但是最終的當選還是要通過競爭性選舉來實現。

“現在,中國社會進入了一個轉型期,改革的任務很重,但是關鍵性的制度改革必須推進,就是以下三點:一是,公共政策制定的規范化、程序化和民主化進程;二是,干部選拔、任用中的民主化進程,主要就是解決誰來選干部的問題、干部晉升過程中的法制化和規范化問題以及干部家庭財產公開透明的制度;三是,公共財政預算民主化問題。只有將這三者推進,我們才能有效地防止權力腐敗、私化”,竹立家指出。

中山,被過濾的官員“任職回避”制度

值得一提的是,在此番東窗事發之前,李啟紅已經在她的出生地、成長地中山市經營40余載。

2006年8月,中共中央辦公廳印發《黨政領導干部任職回避暫行規定》等三個法規文件,作出了關于領導任職的“地域回避”規定,此規定明確指出,“領導干部不得在本人成長地擔任縣(市)黨委、政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員,一般不得在本人成長地擔任市(地、盟)黨委、政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員”。

這就意味著,縣市級主要領導必須回避原籍或成長地,而地級市黨政主要領導“一般不得”在原籍或成長地任職。

而在中共中央辦公廳提及的“任職回避”規定發布之后的4個月,即2007年1月,李啟紅履新中山市市長。

在這個她曾經工作過多年的故鄉,面積、人口相當于廣州市的一個區的中山市,李啟紅開始走上她權力的顛峰。

近日,中共中央黨校政法部教授、反腐敗研究學者林喆在接受《新民周刊》記者采訪時表示,上述文件中提及的“一般不得”,“是考慮到了比如戰爭、地震等重大災難突然爆發這些特殊情況,李啟紅被任命為中山市這個地級市的市長,顯然是不屬于這類特殊情況的,這也說明,中山當地沒有很好地執行這個文件,在李啟紅擔任干部很長時間中,這個問題一直沒有能夠得到糾正”。

林喆據此提出了一系列疑問:中央的這個文件實際上各級領導都是知道的,為什么這個土生土長的干部在中山市當了那么多年的市長,有關人事部門、組織部門,為什么沒有提出這樣的疑問?中山市人大在審查李啟紅這名干部的時候,難道不知道中央這個規定嗎?怎么能夠通過對她的任命?李啟紅案發后,是不是應該對當年任命她的有關單位,比如中山市人大、組織部門進行問責?

“李啟紅被任命為中山市市長,是很明顯地違背中央的用人制度,李啟紅落馬后,對有關部門諸如用人方面的缺陷,要進行責任追究”,林喆說。

而熟知中山政情的人士透露,李啟紅在位時,其家族積聚的財富,“保守估計有20個億”。

這讓曾因寫作《權力腐敗與權力制約》一書而研究過近20年來國內122名官員貪腐案的林喆也感到震驚,這位學者后來解釋,在中山市實行的制度構架上,沒有“回避制度”這一說,這實際上就給李啟紅家族肆無忌憚斂財、發家致富提供了種種機會與條件,“一個家族在那么短的時間內,就能夠積攢成20億元的財富,就是利用了這位土生土長的市長的權力和個人影響力”。

在林喆看來,李啟紅案件折射了目前我們存在的兩個重大環節的制度缺失,“一是,用人制度中的避籍制度我們有,但是不完善;還有一項,就是家屬回避制度我們國家做得特別不夠,改革開放以來,這項制度始終沒有很好地建立起來,但是國際社會對家屬回避制度這項都有規定,這也是各國反腐敗法中的重要內容”。

林喆表示,目前,許多國家都有關于公務人員公職活動中回避親屬關系的規定,且各國對于“親屬”這一概念都有界定,在法律中禁止政府機構中的裙帶關系。

例如,美國聯邦法律禁止聯邦官員雇用、任命、推薦或提升自己的親屬到該官員所控制的任何機構或部門工作,它對“親屬”一詞的解釋涉及公務員的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅嬸姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等。菲律賓關于總統、副總統和內閣成員親戚和親密個人關系行為守則的行政命令,明確對法律中的“親戚”、“親密個人關系”等關鍵概念作出說明:“(a)‘親戚指與總統、副總統和內閣成員在第四等血親或姻親上相關的任何人,包括總統、副總統和內閣成員的任何后嗣、后嗣的父母及與后者在第四等血親或姻親上相關的人”;“(b)‘親密個人關系指享有與總統、副總統、內閣成員密切交際或親密關系的任何人,可輕易接近其本人,例如總統、副總統、內閣成員的政治捐助人、長期的個人朋友、以前的同學”;“(c)‘贈予指免費處理的東西或權利,或支付給接受者的任何行為或自由,包括假售或假裝苛繁的處理”(第1條)。該法規定了這些人員被禁止的行為和事項,并要求他們過“簡樸生活”。

而根據全國人大常委會辦公廳研究室編輯的《國外廉政法律法規介紹》,瑞士、奧地利、阿根廷、墨西哥、印度等國法律也有類似的規定,如波蘭《國家機關工作人員法》規定:“國家機關職員本人與其配偶、直系親屬或旁系近親如在職務上構成上下級隸屬關系,則他們不能在同一機關任職。”德國公務員法規定:“公務員應回避與他本人或其親屬有直接牽連的公職活動。”奧地利《國家官員法》規定,公務員不得在以下情況中與配偶、直系或三代以內的親屬、過繼、連襟、聯姻或承嗣等關系者同在一個單位工作:一方對另一方有直接下達指示的權力或監督權,或管理錢財或賬目。

“我們這方面卻做得特別差!這些年來,在各個大機關、企事業單位,我們到處可以見到朋友、夫妻雙方、子女與父母、姻親、同學等分居上下級或同級領導崗位的現象,這樣的話,整個家族就可以有意或無意地利用領導干部的個人影響力來做他們自己想做的事,許多問題也就發生了”,林喆說。

在她看來,從這個意義而言,李啟紅案具備普遍意義,“李啟紅案只是冰山一角,像這樣的不遵守避籍規定就任命當地干部的絕對不止中山市一家,查一查我們現有干部的避籍制度,你可以看到,親屬回避制度、避籍制度現在我國沒有很好地建立,比如,浙江籍的干部就在浙江當官,北京籍的干部在北京當官,本籍干部在本地當官、干部不流動實際上是我們的普遍現象”。

讓林喆憂慮的是,如若不加強權力監督,就可能出現第二個、第三個李啟紅?！巴ㄟ^對李啟紅案的反思,我們應該好好地調查一下還有沒有類似的違背避籍制度的情況,干部不能在其出生地任職,這項規定應該嚴格起來,如果本籍的干部沒有做違法亂紀的事,最好對縣長以上級別的干部進行異地交換。比如,他是河南駐馬店人,而又在駐馬店當干部,就應該把他調到鄭州、南陽等地”,她說。

房地產行業,反腐之靶點

一個焦點是,在事發之前,女市長李啟紅并不掩飾自己對于房地產業的極大熱情。

在參加中山市人大會議的一次分組討論會時,李啟紅公開說,她聽到不少市民對救市政策有偏見,認為政府出臺政策救樓市就是偏幫房地產商,“政府救的不是一個房地產業,而是整個產業鏈。一個房地產業可以拉動50多個產業,建材、家私、家電、燈飾等行業都與之密切相關”。

她說,樓市低迷,對政府的整個稅收都會有影響。當時是2009年1月中旬,恰逢國際金融危機波及中國之際。

在李啟紅事發后,她的這段名言被廣泛傳播。深諳內情的人士一針見血地指出,李市長的家人,正因房地產行業而風生水起。這在中山當地,幾乎不是新聞。

更何況,此番隨同李啟紅被帶走的,還有包括她的丈夫、弟弟在內的4位近親。

雖然,李市長與她的親屬均表示,不會讓市長插手其親屬的生意。但是,徇己之心切,則至公之理,在基層權力監督制度缺失的情況下,面臨高額利潤的房地產行業,這個不大的地級市的掌權者更像是走在一架考驗人性、考驗定力的平衡木上。

今年“兩會”期間,全國政協委員、國家監察部副部長郝明金就公開表示,今年將嚴厲查處房地產領域的腐敗案件,切實維護人民群眾的切身利益。談到今年國企反腐的重點,郝明金指出,國有企業的腐敗主要發生在國企改制、產權轉讓、同業經營、關聯交易等環節。

因房地產落馬的官員層出不窮。圍繞房地產衍生出的利益共同體,正如《紅樓夢》里說的,“這四家皆連絡有親,一損皆損,一榮皆榮,扶持遮飾,俱有照應的”。

國務院參事任玉嶺此前在接受媒體專訪時形容,房地產腐敗嚴重性到了“積重難返”的程度,他指出這些年來落馬的多名部級高官,包括全國人大常委會原副委員長成克杰、云南原省長李嘉廷、山東省委原副書記杜世成、北京市原副市長劉志軍,“都是倒在房地產問題上”。

這位20年前曾在廣西北海任副市長的經濟學家提及,“當年北海一個管土地的科長出了問題,然后就換了一個工作比較有經驗的共產黨員來接替,結果他上任不到半年,床底下就被搜出300多萬現金。他臨上‘斷頭臺的時候,這300多萬還沒有動過”。

任玉嶺提醒,應該把房地產的問題,房地產內部的商業賄賂,作為紀檢部門查處的重點。

“每次只要我提房地產,我都要提反腐敗。因為它的每一個環節,都可能會出現腐敗”,現在,他依然這么說。

林喆認為,整個過程中,“李啟紅扮演了一種以權謀私的角色,以自己的權力為親屬們提供經商活動的方便;她還起到了庇護傘和給予權力支持的作用,當親屬們違法亂紀的時候,她實際上以她的影響力對此進行了庇護”。

這是一種輪廓式的宏大敘述與總結。新民周刊記者獲悉,由于李啟紅案依然在偵辦之中,對于李啟紅涉案的詳盡細節依然不甚明朗。

北京市紀檢監察學會副會長、清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任任建明認為,近年來中紀委為推進反腐工作開展了不少制度創新與試點工作,比如對干部的巡視制度等,一些省份早已在實行該巡視制度。

“比如,廣東省紀委和廣東省委組織部派出的巡視小組去巡視,巡視小組回來以后只向他們的派出機構報告,他們的巡視報告并不公開”,任建明建議巡視報告部分向社會公開,建立公開問責機制,“這對巡視組的工作也是個監督”。但迄今此項公開,尚無時間表。

讓人感覺毫無意外的是,在此前種種因房地產開發后臺交易而落馬的官員中,盡管他們已經走下權力神壇,但其涉案的具體緣由與脈絡,總是顯得諱莫如深。

“這是一個最好的時代,也是一個最壞的時代”,狄更斯在《雙城記》中這么說。這句話,也許適用于處于變革與激蕩中的今天。倘若,我們對照李啟紅與在她之前倒下的“前輩”的案發路線圖,也許將會失望地發現:這僅僅是細枝末節上的重復演繹,只不過這一次,李啟紅的貪欲,創下了“新紀錄”,如果沒有健全的制度,女市長李啟紅不會是終結者。