半個世紀的糾葛

陳冰

私房業主與房管部門簽訂的是經租申請書,房屋所有權并沒有轉移給國家。社會主義改造實際對私有出租房屋改造的是使用權,而不是所有權。私房業主收取的是20%-40%的房租而不是贖買金,真正的贖買手續并沒有進行,產權證由房主自己保管。直到1966年“文革”無政府時期,產權證被迫上繳。直至現在,“經租房”房主沒有經過任何法律手續將產權轉移給任何人或國家房屋管理部門。

五糧液聲稱“國家對房屋的經租實際已包括土地和酒窖”,宜賓市翠屏區政府指出“改造的房屋及其附屬物酒窖在國家統一經租政策結束時,所有權已屬國有”。

經租,一場持續了半個世紀的糾葛,再度因五糧液酒窖所有權之爭進入人們的視線。

這是許多家族揮之不去的夢魘,是幾代族人苦苦求索而不得的痛苦記憶。時光荏苒,人事變遷,經租房的歷史遺留問題事實上已經屬于“翻過去的一頁”。曾經的所有、曾經的抗爭都將隨著故人的逝去而被深埋進歷史的黃沙塵土之中。今天,再來回顧這段歷史,是想讓我們的后人看到這段“翻過去的一頁”時,不再唏噓,心生感激。

經租房由來

50年代初的中國,社會主義建設如火如荼。“一化三改造”的完成,使得生產資料大部分收歸國有。忙于集中財力組織生產和應對抗美援朝戰爭,國家經濟建設資金緊張,農業人口大量進城造成住房困難,于是中央開始推行經租房政策,動員有房者出租私有房屋。

1955年12月16日,中央書記處第二辦公室《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》中寫道——根據北京、天津、上海、南京(附:無錫、蘇州)、濟南、青島、沈陽、哈爾濱等十個市的調查,目前城市私有房屋的基本情況是:

私人占有房產一般比較集中,即少數大房主占有大量房產。大房主多數是封建王公貴族、軍閥官僚后代和以前的投機商。如北京市大房主中屬于上述成分的即占88.4%,上海李鴻章的后代即占有房屋面積十萬多平方公尺。其中也有買辦、大地主及城市高利貸者。純是房產資本家的很少。

使用情況:私人房屋用做住宅的,一般占私房的一半以上,其次是企業占用。多數城市住宅缺乏,勞動人民居住擁擠。如上海每人平均只有三點三九平方公尺的住宅,現有一百余萬人住棚房。房屋使用不合理,用房寬窄懸殊太大,位置不當等現象普遍存在。有些房屋利用率低,需要統一安排,加以適當的調整。

租賃關系:目前房屋租金比較混亂。上海每平方公尺租金為一角五到三角三(房捐在外),沈陽每平方公尺為一角六分。各市各種公私房屋租金比較,北京、天津私房租金高于公房50%,天津私房租金也高于公房,青島、沈陽公私相仿,濟南、哈爾濱私房租金低于公房10%左右,這種房主已無利可圖。

另外,凡對私人房屋進行了管理的地方,租金就比較穩定,沒有進行管理的地方,租金上漲現象就比較嚴重。如南京市由于對私房租金管理較少,一九五一年以來租金上漲二倍到六倍,無錫市舊瓦房一平方公尺租金竟達六七角,至今仍在上漲。南京有的棚房按床鋪計算租金。另外,預收租金、押租、出兌轉兌等變相增租的現象比較普遍,住戶的實際負擔大大超出了現行租額。

上海市私人出租房屋還普遍地存在

“頂費”現象。這是在抗戰期間人口驟增,住房嚴重不足和通貨膨脹的情況下所產生的一種房租以外的租房代價,每幢房屋高者數千元,有的竟超過房屋造價。解放后雖經取締,但暗中仍流行。這個問題只有經過對私有房產業主實行社會主義改造才能完全解決。

租賃關系中還存在著種種的中間剝削,如二房東和“掮客”,有些城市經過政府取締已經減少,但也有些城市仍然相當普遍。如上海平均每十三戶居民中即有一個二房東,上海市八萬七千六百○六戶二房東中就有六千多戶完全靠此維持生活。據上海市調查,二房東的成分極復雜,其中工商業者占27%,工人占20%,職員占16%,無業的占14%,攤販占8%,自由職業者占2%,其他2%。上海有掛牌掮客三十戶,從業人員七十人,流動掮客二千七百人。無錫市也有二房東七百七十九人,大小掮客一百人。

由于租賃關系混亂,房屋糾紛很多。如濟南市房屋租賃糾紛竟占一九五四年一月至八月全部民事案件的四分之一以上。

修繕情況:現在一般房主特別是大房主抱著“得過且過”的態度,只收租不修繕房屋。二房東的中間剝削和欠租情況也影響房屋的修繕。據上海九家私人房產公司的調查,一九五四年修繕費僅占房屋租金總數的0.6%。因房屋失修,濟南市一九五四年即倒塌近七百間房子,砸傷十五人,砸死五人。

上述情況表明:城市房屋私人占有制與社會主義建設之間的矛盾日益尖銳;第一、房屋不能較好保養;第二、影響城市人民首先是職工的生活,影響工資制度;第三、不能更有效地合理使用現有房屋,因此,必須在對私營工商業進行社會主義改造的同時,對城市私人房產實行社會主義改造。

1956年1月18日,中共中央批轉中央書記處第二辦公室《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》,指出對城市房屋私人占有制的社會主義改造,基本上應當按照黨對資本主義工商業的社會主義改造的政策的原則進行。對城市私人房屋通過采用國家經租、公私合營等方式,對城市房屋占有者用類似贖買的辦法,即在一定時期內給以固定的租金,來逐步地改變它們的所有制;同時對依靠房租作為全部或主要生活來源的房東和二房東,進行逐步的教育和改造,使他們由剝削者改造成為自食其力的勞動者。在當前城市社會改造的高潮中,爭取在一兩年內完成這一任務,這是完全可以做到的。

正式實施

1958年6月4日,北京市私房改造領導小組制定開始進行私有出租房屋社會主義改造,稍后,各省、直轄市紛紛效仿,很快推廣至全國。

按照當時的做法,改造起點在大城市一般是建筑面積150平方米(約合10間房),中等城市一般是100平方米(約合六七間房),小城市(包括鎮)一般是50到100平方米之間(約合3-6間房)。政府房管部門負責經租房的經營,如管理、收租、修繕等,并把租金的百分之二十到四十發給經租房的業主。經租房之稱由是開始。

眾所周知的原因,經租房政策的執行超出了預先的政策規定,許多地方不夠標準的私有房產也被拿來經租,有的地方甚至讓房屋所有人沒了自己的自住房。及至后來,這些曾經擁有或多或少、或大或小房產的業主們反倒成了住房困難戶。相關資料表明,全國各城市和三分之一的鎮進行了私房改造工作。納入改造的私房共約有1億平方米。

1964年1月13日國家房產管理局致國務院《關于私有出租房社會主義改造問題的報告》指出,“目前,私房改造工作中還存在著一些問題:

(一)有些房主認為房屋由國家經租還沒有過渡到全民所有制,仍然屬于個人所有,往往以人口增加,自住房不夠為理由,要求退還已由國家經租的房屋;或者以生活困難為理由,要求增加定租;有的甚至強收房租,逼迫住戶搬家,強占房屋,破壞房屋。這些情況,反映了私房改造工作中存在著尖銳的兩條道路的斗爭。同時,我們工作中也存在一些缺點,主要是:有些地方改造起點過低,把總共只占有幾間房屋的工人和貧、下中農出租的少量房屋也納入了改造;有些地方取消了改造起點,只要有出租房屋就實行經租;有的地方還將房主一部分自住房也實行了經租;不少地方沒有給房主留夠自住房;給房主的固定租金也有低于原房租20%的。(二)沒有進行私房改造的鎮和已進行私房改造的地方,對改造起點以下的小量出租房屋,是否還實行國家經租,沒有明確規定。特別是許多地方為了防止房主逃避改造,規定私房一律不準買賣,房主顧慮很大。多數房主只收租,不修房,房屋失修情況很嚴重。也有不少房主千方百計攆房客搬家,有的房主甚至拆房賣料,企圖逃避改造。”

報告表明,根據1956年中央對中央書記處第二辦公室《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》的批示,國家經租房屋是“對城市房屋占有者用類似贖買的辦法,即在一定時期內給以固定的租金,來逐步地改變它們的所有制”。凡是由國家經租的房屋,除了過去改造起點定的不合理、給房主自住房留得不夠和另有規定的以外,房主只能領取固定租金,不能收回已由國家經租的房屋。

1964年9月18日最高人民法院《關于國家經租的房屋不允許繼承問題的批復》:國家經租房的業主已經實際喪失了所有權,因此業主死后,經租房屋不能允許他的家屬繼承,但可以繼續領取國家給予的固定租金。

1966年10月21日國家房產管理局(66)國房局字第77號《關于改造房主的定租暫停支付的意見》,改造房主的定租,一律暫停支付。但正式取消,需要等全國人民代表大會或人大常委會討論通過取消資本家的定息后,再按同一步驟進行。

這份文件發布后,經租房主收取的經租費隨即被暫停支付,這一停就將近40年,全國人大或人大常委會至今也未正式通過取消定息的決定。

政策沿襲

“文革”后我國重新走上了依法治國的軌道,但在經租房領域卻仍然停滯不前。

1982年,城鄉建設環境保護部《關于進一步抓好落實私房政策工作的意見暨全國城鎮落實私房政策經驗交流會綜合簡報》:“納入社會主義改造的私有出租房屋(即國家經租房屋),根據中共中央中發[1966]507號文第二項‘公司合營企業應改為國營企業,資本家的定息一律取消的規定精神,可明確宣布屬于國家所有。”

1985年2月16日,城鄉建設環境保護部印發《城市私有房屋社會主義改造遺留問題的處理意見》的通知,《通知》中指出,“我國城市的私房改造工作,作為整個社會主義改造的組成部分是完全必要的,正確的。”“已納入社會主義改造的私有出租房屋,一律屬于國家所有,由房管部門統一經營管理。”

值得注意的是,這份文件還特別做出了為何要將經租房產權確定為國家所有的說明:這是因為,多年來,由于國家沒有明確私改房屋產權性質。因此,造成很多問題。一是許多私改房主以家庭人口增加或子女長大為理由,往回要已被納入改造的房屋;二是有些私改房主想借目前住房緊缺之機,高價出租或出賣房屋,強迫房管部門退房;三是房管部門認為私改房屋已屬國家所有,不同意退房,但又沒有國家的明文規定,很難說服房主;四是由于要求退回私改房屋而造成的糾紛不斷發生,告到法院,法院也因沒有政策、法律依據,無法審理等等。為了鞏固私房改造成果,進一步加強城鎮房屋的管理,根據一九八一年黨的十一屆六中全會“決議”中提出的社會主義改造階段“黨確定的指導方針和基本政策是正確的”和一九六六年中共中央批轉國務院財貿辦公室、國家經濟委員會關于財政貿易和手工業方面若干問題的報告(即中發[1966]507號文)中指出的“公私合營企業應當改為國營企業,資本家的定息一律取消”的精神,《意見》對私改房屋產權性質做了明確規定。被納入私房改造的房屋產權“一律屬于國家所有,由房管部門統一經營管理”。原房主不得以任何理由往回要房。對強行奪占私改房屋的,應給予批評教育或提請司法部門處理。

1987年10月28日,城鄉建設環境保護部《關于進一步處理好城鎮私房遺留問題的通知》再次強調“已納入社會主義改造的私有出租房,根據中發(66)507號文件的規定精神,其所有權屬國家所有,由房管部門統一經營管理”。

及至2005年12月14日,建設部頒布建住房[2005]226號文件,即《建設部關于“經租房”有關問題的處理意見》,再次明確“國家比照工商業社會主義改造,通過發給定租的形式,進行了社會主義改造的城市私有出租房屋(簡稱經租房),是我國社會主義改造的一部分。納入社會主義改造的私有出租房屋,凡是符合國家和省、自治區、直轄市人民政府政策規定的,其產權性質按國家政策規定已明確屬于國家所有,不得變動。”

法律死角

從法律意義上講,“經租房”私人產權是中國共產黨領導的人民政府于建國以后依法進行了產權登記的合法私有房產。國家于1958年為了便于統一管理,實行國家經租,確切地說經租就是國家征用。

但國家征用并不等同于國家征收。征收是國家基于公共利益強制取得其他主體的財產所有權,將其收歸國有;而征用只是取得其他主體的財產使用權,并在一定時間后予以返還的行為。

私房業主與房管部門簽訂的是經租申請書,房屋所有權并沒有轉移給國家。社會主義改造實際對私有出租房屋改造的是使用權,而不是所有權。私房業主收取的是20%-40%的房租而不是贖買金,真正的贖買手續并沒有進行,產權證由房主自己保管。直到1966年“文革”無政府時期,產權證被迫上繳。直至現在,“經租房”房主沒有經過任何法律手續將產權轉移給任何人或國家房屋管理部門。

公民的私有房屋受憲法、民法通則和物權法等國家法律保護。原住房和城鄉建設部發布的[82]-445號文件、[85]-87號文件、[87]-575號文件以及[2005]-226號文件宣布“經租房”收歸國有,顯然與憲法、與民法通則、與物權法相違背。但迄今為止,政府相關部門仍然在執行著這樣的政策。

2008年12月24日《最高人民法院關于廢止2007年底以前發布的有關司法解釋(第七批)的決定》已將1964年《最高人民法院關于國家經租的房屋不允許繼承問題的批復》文件廢止。但這并不意味著經租房權益人可以主張自己的繼承權了。因為符合規定的經租房早已屬于“國家所有”了。這實在是一個悖論。

從另外一個層面講,1992年最高法院發布《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》:“凡屬于歷史遺留的落實政策性質的房地產糾紛,不屬于人民法院主管工作范圍,當事人為此而提起的訴訟,人民法院依法不予受理或駁回起訴,可告其找有關部門申請解決。”

所以即使有繼承權,目前也無法通過司法途徑來主張對經租房的權利。

經租房成為法律死角,一個根本的原因也許還在于承認經租房房主對房屋的所有權,會被扣上一頂“否定黨的社會主義改造成果”的大帽子,有學者戲稱,“文革邏輯”在經租房領域還遠未結束。社會主義改造的一個“成果”是高度集中的計劃體制及完全的公有制狀態,而1978年以后的國家改革總方向是打破高度集中的計劃經濟體制,打破公有制基本一統天下的局面。所以要落實經租房權屬者的法律利益,與重新界定社會主義改造根本就是風馬牛不相及的兩回事。

一位曾經的律師在6年前寫過以下這段話,在今天看來,它仍然適用。

“經租房問題的解決關鍵在于如何果斷昭然國家的決心問題,目前解決經租房問題的主要桎梏并不在于國家有無這個能力,而是國家能力價值的選擇問題。半個世紀的經租房政策,半個世紀的違法狀態,權益人半個世紀的難以言盡的苦難,結束之,它不僅僅涉及一個恢復法律的既有狀態問題,還涉及道德及文明價值的問題。現在迅捷解決問題是有保障的,猶豫和拖延的唯一獲益者將是繼續非法及不道德地控制著經租房戶的那些當權者。另一既存的現實是經租房戶繼延了半個世紀的屈辱、憤怒以及人們對國家憲法、法律價值及政府行為的正當性、真實性的質疑。現在國家應做且能做的是立即作出歸還權益人的房產及其權益的決定,這是需要立即做的事。這已不再僅僅是經租房權益人的需要,國家的價值、國家行為的正當性、國家如何理性對待規則,都將在這種歸還與否的價值選擇中得到救贖或是相反。”(感謝京衡律師事務所李道演律師的對本文的大力支?