問責地方融資平臺

甄靜慧

對于已經出現的地方政府種種違規申貸、違規擔保行為，是僅限于亡羊補牢，看在“非常時候”的份上點到即止甚至既往不昝，還是秋后算賬，隨審計結果展開大規模的行政問責，以做效尤?中央政府對此至今沒

2009年是中國地方融資平臺爆發性增長的一年：截至2009年底，全國范圍政府投資平臺的數量至少達到8220個，其中近5000個是在金融危機爆發及積極財政政策方向擬定后成立；地方投資平臺總債務額達到7.5萬億，絕大部分為銀行貸款。

顯然，短短一年里，地方融資平臺的發展不但使地方政府性負債高企現象迅速在全國蔓延，更重要的是，負債已不再是地市級政府的專利，很多財政能力非常弱的縣鄉級政府，也開始通過各種方式背負債務，甚至創出負債率的新高。“政府性負債向下級政府轉移令人擔憂。”眾多經濟學家紛紛表達憂慮。

2009年底，形勢開始逆轉：2009年10月，審計署對17個省區市大規模進行財力調查，隨后在2009年12月28日的全國審計工作會議上指出，將把對地方融資平臺的審計列為2010年審計工作的重要任務之一；2010年2月，有消息稱，財政部正牽頭制定旨在規范地方政府融資平臺的文件；與此同時，銀監會正對地方融資平臺項目貸款進行“解包還原”、鎖定現金流等整理工作……

前后一年時間，從萬馬奔騰到嚴審控制，地方融資平臺命運翻天覆地變化的背后，凸顯的是非常時期下中央與地方“權與利”的博弈。非常時期的“放縱”

“目前從審計署到地方各級的審計機構都在落實今年的審計工作計劃，對地力融資平臺的審計預計將在5月正式鋪開，具體將會由審計署牽頭，特辦主持。”審計署審計科研所邢俊芳教授告訴記者。

誠然，在地方融資平臺經歷了一年毫無節制的瘋狂增長后，對于各地方政府來說，無論是財政部對地方融資平臺發布新的規范文件，還是商業銀行收緊新項目貸款，此刻都不如“審計”和“問責”一類詞語來得令人驚心。因為沒有人說得清楚，在這個“非常時期”的“非常增長”背后，有多少暗流洶涌。

“地方融資平臺的違規現象這幾年也一直都有存在，但從未像去年那么集中泛濫。2009年以來，因為金融危機下的積極財政政策，地方政府急用錢，銀行信貸也好，發行城投債也好，各種資金通過所有可利用的渠道大量流人地方融資平臺，問題自然也大量滋長。”中央財經大學銀行業研究中心主任郭田勇表示。

無疑，金融危機和以政府投資作為主導的積極財政政策在整個2009年里儼然是地方融資平臺種種異常現象的“擋箭牌”。

“地方政府增加投融資平臺的確也有其客觀背景。”邢俊芳分析，從財政體制來看，早在1994年的分稅制實行以來，地方政府財權和事權的統一上就存在諸多缺陷。“有一種說法是，分稅制以后‘中央財政喜氣洋洋，省級財政滿滿當當，縣級財政哭爹喊娘。這幾年不斷下去，看到縣級和鄉級財政的現狀確實寒磣。尤其是國有企業改革抓大放小和取消農業稅后，縣鄉級更失去了財政依托。”在這樣的背景下，2008、2009兩年里，地方政府財政捉襟見肘，又要配合中央發展基建，拉動中國經濟復蘇，只能在舉債權上做文章。

“從中央的態度來看，當時對于這種做法也是支持的。”可以說，很多地方政府恰恰是在中央的“默許”下，從“便宜”行事開始，一步一步變本加厲。

亂象叢生忙圈錢

其中地方政府與人大的擔保現象相當微妙。

郭田勇告訴記者，1995年國家出臺的《中華人民共和國擔保法》(以下簡稱《擔保法》)第八條就確立了禁止政府擔保原則。此后，國家通過擔保法司法解釋以及2005年至2006年間的《財政部關于規范地方財政擔保行為的通知》、《關于加強宏觀調控整頓和規范各類打捆貸款的通知》等，嚴格限制政府擔保行為。

對此，2009年3月，全國人大代表金穎穎還提出修改《擔保法》，有條件地允許政府提供擔保，以促進積極財政政策的實施。

金穎穎的提案并沒有獲得通過，也就是說政府及人大擔保在法律上依然是違法現象。但是在實際操作上，2009年以地方財政為擔保的做法卻在全國遍地開花。有了政府財政的擔保作為杠桿，商業銀行大膽地把錢投到地方的投融資平臺項目上去，方使得地方政府融資規模在短短一年內像滾雪球一樣滾大。

而這種擔保是否具有與貸款額度相適應的償債能力，則是當下金融風險的最重要因素。

從現在看來，不少省份都存在著地市級政府投融資平臺數量增長比省級快，縣級政府的政府性負債率又比地市級及省級政府高的現象。

以河南省為例，針對2009年上半年投資增長乏力的情況，2009年9月省政府下發了《關于推進地方政府投融資體系建設的指導意見》，全省即掀起“建立多層次的投融資體系”的浪潮；省政府更大力支持118個縣(市、區)政府以現有政府財務開發公司、投資公司等為依托，建立產業集聚區投融資公司。

在這場東風之下，連財政基礎最弱、底子最薄的縣鄉政府都在挖空心思建立投融資平臺，倉促上馬項目，爭奪銀行貸款。

據了解，這兩年新增的近5000家城市融資平臺，領導人員大多是由毫無商業經驗的地方官員構成，甚少引進外來專業投融資專家。至于上馬的項目更是五花八門。郭田勇說，“我們在調研中發現，有些地方政府甚至將蓋圖書館作為投資項目向銀行貸款，而銀行看在政府擔保的份上，通常都會放貸。”

有媒體報道，目前國內個別縣市債務率已超過400％。如此不顧一切地負債，顯示某些地方的政府領導人早已超出了擴大融資支持中央經濟發展態勢的思考，當中不乏有地方政府抓緊時機爭利，甚至“尋租”的心態作祟。

而由此帶來的金融風險及地方財政風險已是人所共識。“雖然從銀行角度來看，通過投融資平臺貸款的第一還款人是企業和項目，但如果這些項目沒有還債能力，地方政府就要從第二還款人上升到第一還款人。現在政府普遍負債率60％-80％的數字看似不驚人，但這只是占財政整體收入而言的，如計算負債占財政可支配收入的比例，很可能都已經超過了100％。”郭田勇說。

而更令金融界擔憂的是，2012年將面臨政府換屆，由于政府擔保本身是違規行為，如果新一屆地方政府對上屆政府任內擔保不認賬，那么所有風險都將由銀行來承擔。

尷尬的審計與問責

是故此時除財政部與銀監會聯手對地方融資平臺擴張進行緊急“剎車”的政策外，2010年審計署將針對地方融資平臺展開的審計風暴尤為令人關注。邢俊芳表示，對地方融資平臺進行大規模審計的最重要意義，是徹底摸清楚目前存在的問題，從而為國家宏觀調控提供依據，并進而從探索的視角，為接下來的財政體

制改革提出更多具有戰略意義的意見。

然而，對于已經出現的地方政府種種違規申貸、違規擔保行為，是僅限于亡羊補牢，看在“非常時期”的份上點到即止甚至既往不咎，將風險推給中央和社會來承受，還是秋后算賬，隨審計結果展開大規模的行政問責，以做效尤?中央政府和審計署對此至今沒有明確的說法。

對此，邢俊芳認為，要建立經濟、廉政、高效的政府，審計肯定要為問責制提供依據。對于明確的違規違紀行為比如政府的尋租行為，應該嚴厲追究其行政責任；但對于“非常時期”為配合經濟復蘇的步調而采取的一些被默許的權宜之舉，應該“模糊”一點。“問責肯定要有，但要避免秋后算賬。”

然而，北京工商大學會計學院教授、審計專家趙保卿對“問責”并不抱以樂觀的態度。“我國的審計一直以來都有一個特點，就是過于強調對事不對人，出了問題沒法落實責任人，沒有針對性的追究，最后效果不如人意。但事實上所有的‘事都是由人來做的，審計工作的改革方向應該從‘只對事不對人轉向對責任者進行更多關注，甚至以關注當事者為中心。”但盡管有了這個思考，這幾年審計方向的轉變卻一直比較慢，主要原因是缺乏問責依據。

“2009年在中央4萬億計劃刺激下，上馬的項目很多，但并沒有明確規定這些項目未來需要達到什么效益，出了問題是誰的責任。”2009年有許多有違原本法律規定的“權宜”之策，今年財政部出臺新規再次叫停政府及人大擔保，是否意味著中央將對2009年的政府擔保“既往不咎”；對于那些完全不具相應償債能力，依靠政府擔保強行貸款上馬的項目，是叫停還是繼續，又是否應該“問責”?

在趙保卿看來，政府重要領導人在地方投資、經濟項目上的決策，對國家利益造成巨大損失的，應納入經濟責任審計范疇，其重要性甚至遠遠大于只關注官員個人貪腐問題。“哪怕這樣的決策是地方政府集體決策，也有一個主要決策人，應該對其追究責任。”但具體到操作層面，卻往往因為沒有針對具體問題的明晰規范，而導致“問責難”的現象。“所以，對地方融資平臺的審計結果是否會與經濟責任審計掛鉤，現在還不好說。”

也許正如邢俊芳所言，在亂象已生的今天，只能從更積極和長遠的層面，從如何規范地方政府舉債及投融資平臺的角度去考慮審計的作用。

“目前的亂象其實是國家政治體制改革的一個過程。”邢表示，“目前看來，不管問責與否，解決目前的財政與金融風險更是當務之急。目前看來問題最大的是縣一級，要改善局面，就要盡快推行‘省直管縣財政改革，才能將縣級財政從即將到來的高負債風險中‘解救出來。”