“西部開發辦”的存廢變遷

尹鴻偉

地方成立相應部門主要有兩大作用，一是接受中央政策，二是接受中央資金。盡管國務院有西部開發辦公室，但是除了政策通知，卻從來沒有一筆叫做“西部開發”的資金下來，而是把各種各樣的工作都戴上了西部開發的帽子，或者說把所有的工作都往西部開發的“籃子”里裝。

2010年3月，貴州省發展和改革委員會在新一輪的機構變動后新成立了“西部開發處”，使其成為該委員會下轄的32個正式處室之一。“事實上西部開發處的成立非常不容易，在貴州省內部爭議不小，可以用一波三折來形容。”該省一名不愿意透露姓名的經濟官員說。

在西部省、區、市的各級政府里，有關西部開發工作更為外界所熟悉的機構是“西部開發工作領導小組”和“西部開發工作領導小組辦公室”，后者是前者的日常工作機構，一般被簡稱作“西部開發辦公室”。10年來，“西部開發辦”的變遷，某種程度上是西部開發進程的一個縮影。

西部開發成了“籃子”

2000年1月，國務院成立了西部地區開發領導小組，由時任國務院總理朱镕基擔任組長，副總理溫家寶擔任副組長。經過全國人大審議通過之后，國務院西部開發辦公室也于2000年3月正式開始運作，時任國家發展計劃委員會主任曾培炎兼西部開發辦主任，下設綜合規劃組、農林生態組、經濟社會組、人才開發與法規組等局級單位。

顯然，從當時的行政級別上就可以看出中央政府對于西部開發的重視程度。“但是令人尷尬的情況還是在地方上發生了，比如在2004年貴州省曾經把西部開發辦公室的工作撤銷了，有關工作交由省里的西部開發研究室承接，直到2010年3月西部開發處的正式成立。”上述貴州省的那名官員告訴記者。

他解釋，之所以發生這樣的變化，的確是因為整個“西部開發工作”太空泛，地方上很難與中央實際對接，或者說并沒有多少具體工作可以執行，更多時候也就是轉發一下國務院西部開發辦公室的政策、文件和通知。

“作為地方政府來說，必須比較務實，沒有實際需要，或者說不能做成具體工作的部門肯定要弱化和撤銷，這樣既節省人員也節省開支。”他說，“直觀點講，地方成立相應部門主要有兩大作用，一是接受中央政策，二是接受中央資金。”

這名官員舉例，盡管國務院有西部開發辦公室，但是除了政策通知，卻從來沒有一筆叫做“西部開發”的資金下來，而是把各種各樣的工作都戴上了西部開發的帽子，或者說把所有的工作都往西部開發的“籃子”里裝。事實上，與西部開發有關的資金，都是通過農業、林業、扶貧等傳統部門下來的，方式并沒有什么改變，只是都同時加上了“西部開發”的新名義。

“不要說是一些小的工作，就連大的‘青藏鐵路、‘西電東送、‘西氣東輸及其它各種電力、道路、礦山等西部基礎設施建設，都是這樣的情況。”他說，“有時候我們自己也鬧不清楚，是不是因為有了這樣的口號后，西部做什么事情都算是‘西部開發了。”

“既然只有少許政策，沒有資金，那么貴州省把這樣的工作任務交給西部開發研究室去承接是說得過去的，也不會產生什么不利影響。”這名官員說，“本來貴州省的地、州、市，甚至個別縣級政府機構都成立過各種各樣的西部開發辦公室，但是后來都名存實亡，有些甚至連名都不存在了。綜合以上的情況，既然省里都沒有辦法保留，那么也很難去要求下面堅持了。”

這名官員表示，近幾年他也注意了解過西部各省、區、市的西部開發辦公室情況，大致與貴州的情況相似，“各種各樣的辦公室始終很多，類似的辦公室本來就是為了應急，或者說臨時機構，哪天說撤銷也就撤銷了。當然，如果相關的工作很重要，需要長期堅持，那么辦公室就會自然演變成一個常設機構了”。

西部開發沒有降級

2008年4月，國務院西部開發辦公室被撤銷，隨后，國家發改委“西部開發司”正式成立，成為一個單獨的職能部門。

“曾經有人認為西部開發辦公室從國務院并到國家發改委是一種‘降級，或者說是一種弱化，其實這樣的看法不對，或者說不了解政府職能機構的具體情況。”貴州省的一名官員說，“從一個辦公室變成一個政府具體職能部門，比如西部開發辦公室變成西部開發司，不但不是要弱化它，相反是明確它的作用和地位，使其能夠長期工作下去。”

事實上，自2000年以來，出于各種考慮和地方具體情況，各種“西部開發辦公室”在西部地區呈現出百般面目：有的是單獨成立，歸政府直接管理；或者歸發改委(局)管；有的與招商部門聯合辦公；有的與扶貧部門聯合掛牌……例如廣西自治區靈川縣就如此設置：縣招商局和縣西部開發辦公室是縣政府主管西部開發和橫向經濟技術聯合與區域協作的專業招商機構，負責全縣對外招商引資，項目引進，橫向聯合西部大開發的各項活動，屬政府工作部門，財政全額撥款的事業單位。

對于西部各地方政府而言，靈活地成立各種各樣的西部開發辦公室，一是不影響其他部門的正常工作，二是如果上面有特別的政策、資金下來，將有部門進行工作對接。

貴州省的那名官員表示，由于國家自身的體制原因，地方政府的機構設置許多都是依據中央政府而進行，很難有太多的創新和突破，中央政府對于西部開發辦公室的處理方式，在提高中央政府協調能力的同時，也對地方政府相關設置產生著具體的指導意義。

“一方面是讓地方政府看到了中央政府對西部開發工作的重視和決心，另一方面是讓地方政府清楚西部開發工作必須有長期性、常態性的工作準備與安排。”他說，“因為沒有人知道西部開發需要多長時間，30年?50年?還是100年?或者說西部要變成什么樣子才算開發成功呢?但是這項工作不可能短期完成是肯定的，所以包括貴州省在內的一些西部地方政府相應地把原來的辦公室變成常設的政府職能部門，既是配合中央的工作調整，也是為自己未來的工作提前做準備。”

“還有一個值得注意的細節，在初期無論中央還是地方政府都把相關機構叫做‘西部大開發辦公室，后來很多地方的‘大字悄然消失了。到底什么才算‘大?其歷來就不是一種客觀、準確的表述。”重慶市政府發展研究中心研究員王秀模說，“一字之去，其實代表著一種觀念的進步，首先是政治運動口號意識降低了，其次避免了‘大開發范圍、深度不好掌握的尷尬，尤其是會形成借機‘亂開發的風險。”

他表示，過去西部開發辦公室職能一般是研究如何利用國家西部開發政策，組織、協調開展西部開發項目前期工作和材料上報工作，積極向上爭取西部開發專項資金，同時組織、實施西部開發項目及項目后評價工作。

“新時期的西部開發辦公室應該堅持過去的工作，但是不能陷于事務性應付。應該堅持制度化、法律化，積極探索包括稅收、立法等方面的工作，避免受領導意志影響而一

冷一熱。”王秀模說，“應該不斷發現和研究新的問題，及時呼吁中央進行政策調整，比如在西部各地區已經形成的政策不平衡，許多^認為重慶、四川和廣西得到實惠政策比其它西部地區更多，已經在西部形成了新的不公平。”

“西部開發辦”將長期存在

從國家層面來看，之所以要提出開發西部，而且不斷加強輿論宣傳，顯然是因為這項工作的不可或缺。而要實現全國地區協調發展，地域廣大、人口眾多和矛盾突出的西部如果不發展，那么全國的發展都不能算成功。與此同時，各種礦產、石油、煤炭、水利資源大部分都集中于西部，如果不能打破資源瓶頸制約，那么整個國家的合理、持續發展同樣也將事倍功半。

西部作為國家整體的一個部分，隨著今后國家對其基礎設施建設的逐步扶持、完善，也必須找到自身的區域發展核心競爭力，這里面至少包括兩方面的含義：一是靈活用足國家給予的發展政策，二是發展西部自身有特色、有優勢的產業。

目前，國家已經把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大類，由于西部許多地區生態脆弱屬于限制或禁止開發區域，其發展就更需要有科學、合理的思路。也有人認為西部的概念過于廣泛，其所得到的一些優惠政策在東部早就在使用，甚至個別項目比西部還靈活，所以應該考慮把整個西部劃分為若干小型區域進行分別發展。

“這樣的思路有一些道理，但是要謹慎，否則國家的協調發展會遭遇破壞。”王秀模說，“盡管國家把西部看作一個發展整體，但是也根據實際情況，給予了西部一些重點地區特別的發展政策，比如目前已經明確的成渝經濟帶、廣西北部灣經濟區和關中一天水經濟區，希望形成一些新的區域經濟增長極和產業增長點，最終帶動西部地區的區域協調發展。”

他強調，所有這些政策的調研、立項和起草等工作，更多就是由西部開發的機構來組織和完成的，而各地方政府也可以根據自己的實際情況提出意見和建議，最后形成相關的制度或者政策，“到2010年，這樣的工作方式已經延續了10年”。

日前，國家發展改革委西部開發司司長秦玉才在貴州表示，國家將進一步加大對西部地區的資金投入力度、加大稅收優惠力度、加大產業政策支持力度，以更大的決心、更有力的措施、更扎實的工作，堅定不移地把西部開發推向深入。

“在這樣的情況下，無論名稱和機構歸屬發生什么變化，各種西部開發辦公室將長期存在，其不但是西部自身發展的需要，也是國家發展西部決心的一種標志。”王秀模認為。

從“大開發”到“開發”，“一字之去，其實代表著一種觀念的進步，首先是政治運動口號意識降低了，其次避免了‘大開發范圍、深度不好掌握的尷尬，尤其是會形成借機‘亂開發的風險。”