論民主治理

湯玉權

(廣西大學 公共管理學院,廣西 南寧 530004)

論民主治理

湯玉權

(廣西大學 公共管理學院,廣西 南寧 530004)

近年來,民主治理理論逐漸興起并成為政治學領域中民主化研究的熱點問題。民主治理是政府或非政府組織在公共事務的管理中,通過吸收公民或其組成人員參與公共決策及其實施過程,達到對公共事務的有效治理。從總體上看,民主治理相對于非民主治理更能促進效率的提高,維持穩定的社會秩序。但民主治理在實踐中還要遵循一定的機制和規則,如選舉、參與、協商等。

民主治理;效率與秩序;機制與規則

近年來,民主治理理論逐漸興起并成為政治學領域中民主化研究的熱點問題。但目前我國學界對這一理論的關注較少,同時,一些既有研究也亟待深化。因此,本文將對其進行理論的梳理與進一步闡述。

一、民主治理的理論背景及其涵義

“民主治理”一詞的確切提出時間和提出者已無法查證,但其在近年來才開始出現并得到較多使用卻是事實。這一理論的提出至少與下列兩個因素有關:

第一,西方新公共管理運動的興起及治理理念的產生?！岸稹币院?西方資本主義國家面對戰爭的創傷,紛紛效仿美國羅斯福新政期間所實施過的凱恩斯主義,對社會經濟生活實行全面干預,這一措施暫時緩和了資本主義的基本矛盾,在一定程度上延緩了資本主義經濟危機的發展。正因為如此,在20世紀六七十年代以前,凱恩斯主義在西方經濟學界長期占據統治地位。但是,進入70年代之后,國家對社會經濟的干預卻使主要資本主義國家開始陷入了以高失業、高通脹和低增長為特征的“滯脹”局面。對經濟停滯和通貨膨脹并存的現實,凱恩斯主義理論難以進行解釋并提出相應政策,因而受到懷疑和抨擊,在實踐上也處于兩難境地。而70年代西方發生的石油危機,加速了各國經濟的衰退。其直接表現就是公共財政收入銳減,高福利開支難以維持,最終西方國家普遍出現了空前的財政危機、管理危機和信任危機。[1]46與此同時,國家在對社會經濟進行全面干預中,政府的職能得到不斷擴張,規模不斷擴大,各國的政府機構普遍臃腫與效率低下,政策失效乃至“政府失靈”,社會經濟、政治問題和矛盾更加突出。為此,西方國家在實踐中很快興起了被稱為“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英國,并很快擴展到其他西方國家和發展中國家。[2]

新公共管理是關于如何管理公共部門的最新的范式變革的理論。[3]具體說來,“新公共管理的目標在于取代傳統模式,因此,它不像‘以前的’公共管理那樣,只是在公共行政內部實行技術性的專業化。新公共管理不只是對公共部門進行改革,它表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系?！盵4]而政府與社會關系的轉變的思路,在新公共管理的實踐層面推動了治理理念的產生。

治理理念產生于上世紀90年代。西方各國在重新思考國家、社會與市場三者的邊界和關系時,在尋求政府、社會和市場的平衡過程中,發現全球化、民主化以及分權化的社會發展趨勢極大地改變了公共管理的生態環境,社會關系日益復雜多變,相互依存的程度不斷加深,政府僅憑自身的權威和權力機制就可以總攬社會公共事務,形成政府一家獨大的格局已不可能,而合作共治的治理理念應時而生。[5]

“治理”(governance)主要指統治者或管理者通過公共權力的配置和運作,管理公共事務,以支配、影響和控制社會。[6]它是一種多元的、民主的、合作的、非意識形態化的行政模式,它拋棄了傳統行政的壟斷與強制性質,強調政府、企業和公民社會的共同作用,在相互依存的環境中分享公共權力,共同管理公共事務。對政府部門而言,治理就是從統治到掌舵的變化;對非政府部門而言,治理就是從被動排斥到主動參與的變化。這是一種以公共利益為目標的社會合作過程——國家在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用。所以,從這一意義上講,治理實質上是一種合作管理。[7]治理是“政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作”[8]。這種合作性治理,首先要求政府管理者觀念上要“由單方(政府管理與社會分離)向互動主義觀念(政府對社會進行管理)的轉變”[9]。其次是在實踐中政府要把權力向社會分散,把許多能由社會解決的問題交由社會解決。因此,不論是在觀念上還是實踐中,治理本身就天然地與民主結合在一起。

第二,民主化進程中參與式民主的復歸。眾所周知,民主起源于2000多年前的希臘城邦。那時的民主制是城邦內公民大會直接共同討論城邦內的重大問題。其特征主要表現為公民的直接參與管理,如亞里士多德所說:“政事裁決于大多數人的意志,大多數人的意志就是正義。”[10]那時能夠實行直接民主制,是與當時的城邦范圍狹小、人口少、公共事務簡單相適應的?！叭欢?現代社會的規模、復雜性和極大差異性,使得直接民主絕對不宜作為政治管理和控制的一般模式?！盵11]由此,作為直接民主的替代形式,代議制民主登上歷史舞臺,并成為近代以來的民主主流理論和主導實踐模式。

但是,在民主化進程中,越來越多的人發現,代議制民主下由于參與政治的只是少數精英,而大多數公民個人的積極性、創造性和參與能力容易被這些精英人物所掩蓋或扼殺,而且代議制民主也存在著不平等,是精英的民主,從而參與式民主在20世紀上半期重新興起?？聽栒J為:“真正的民主政治不應當在單獨的、無所不能的議會中去尋找,而應當在各種有調節的職能的代表團體這種制度中去尋求?！盵12]阿倫特認為,傳統代議制不允許公民的實際參與,是一種缺乏委托的形式,使人處于孤立之中并使人喪失行動的能力。[13]因此,阿倫特主張用參與式民主來取代代議制民主。而佩特曼則認為,真正的民主應當是所有公民的直接的、充分參與公共事務決策的民主,從政策議程的設定到政策的執行,都應當有公民的參與。只有在大眾普遍參與的氛圍中,才有可能實踐民主所欲實現的基本價值如負責、妥協、個體的自由發展、人類的平等等。[14]20世紀80年代之后,隨著新公共運動的興起,同時由于“第三波”民主化浪潮的推進,參與式民主在西方國家和一些發展中國家都得到了積極實踐與回應。

參與式民主強調公民直接參與公共事務的管理過程,改變了過去政府自上而下的單向管制模式而體現出自下而上的草根民主的崛起。但參與式民主并不是古典民主的簡單復歸,它不是民粹主義式的一切公共事務由公民做主,而是突出了公民在政府公共管理中的參與作用。

由上述對民主治理的理論淵源的分析,我們可以給其下這樣一個定義:民主治理是政府或非政府組織在公共事務的管理中,通過吸收公民或其組成人員參與公共決策及其實施過程,以最大限度地增進公共利益。這里需要明確的有兩點:一是民主治理的主體并不限于政府,其他非政府組織也可在其內部實施民主治理,并且公民或者非政府組織的成員作為參與治理的一方也是重要的治理主體,只是政府組織是民主治理的最重要主體,其承擔著廣泛而復雜的公共事務管理,并決定著采用何種治理模式;二是民主治理的客體是政府或非政府組織管理范圍內的公共事務,具有公共性特點;三是民主治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益。[15]5

二、民主治理的基本目標:效率與秩序

民主是與非民主(如專制、獨裁)相對的。非民主作為一種管理國家的形式,歷史悠久,影響很大。“直到20世紀以前,世界上大多數地方都聲稱,非民主制度無論在理論或實踐上都更優越。”[16]52

但20世紀以來的幾波民主化浪潮猛烈地沖擊了非民主統治,即使想搞非民主統治的國家至少表面上也不得不宣稱擁護民主。而民主之所以被廣泛接受和相信,按照達爾的說法,在于其有十大長處:1.避免暴政;2.基本的權利;3.普遍的自由;4.自主的決定;5.道德的自主;6.人性的培養; 7.保護基本的個人利益;8.政治平等;9.追求和平;10.繁榮。[16]52-53但從治理角度來講,它“所求的終歸是創造條件以保證社會秩序和集體行動”[17],即治理要達到兩個目標:一是提高行政效率;二是維持穩定的社會秩序。而一般認為非民主治理更能使政令暢通,行政效率提高;非民主方式可以將社會秩序控制在穩定的范圍內。相反,實行民主“會使公民走上街頭,舉行集會,從而可能引發政局的不穩定;民主使一些在非民主條件下很簡單的事務變得相對復雜和煩瑣,從而增加政治和行政的成本;民主往往需要反反復復的協商和討論,常常會使一些本來應當及時做出的決定,變得懸而未決,從而降低行政效率”[18]。

從表面上看,民主的確會引起上述一些消極現象。因為民主的過程就是有關利益各方討價還價、多次反復協商的過程;民主也就是允許公民自由表達自己意愿的制度和實踐。因此,在決策階段,程序的嚴肅性、不同主張的協商性要優于對速度和時間的考慮。正是由于利益各方需要提出己方利益,或者對共同利益表達意見,經過平衡、妥協,到最后達成一致,甚至有時還無法達成一致而使問題得不到解決。這種民主過程的確會比由少數人特別是單個人迅速作出決定要耗費更多的時間和精力,使看似簡單的問題因為多次的協商而變得復雜化,甚至最后還不能解決而毫無效率。但從全局和長遠來看,民主治理仍然要比非民主治理更能提高行政效率。一,民主治理意味著國家對社會的分權或說讓權,意味著更加尊重個體,有利于調動積極性、主動性和創造性,從而有利于提高行政效率。二,“為民眾制定的政策一般認為劣于與民眾共同制定的政策”[19]。民主決策雖然損時耗力,但由于有嚴格的程序制約,決策方案具有選擇性與競爭性,避免了個人決策的沖動,有利于促進決策的科學化,從而為執行的正確性奠定了良好基礎。三,達成一致的民主決策由于綜合了各方的意見,是各方妥協的結果,為各方力量所承認,一方面提高了決策的合法性,另一方面又減少了執行的困難和阻力,易于執行,增強了執行的效率。四,“決策決定著行政的效率”[20]。民主的決策一般更具有穩定性,不隨意變更,延續性強,因而一次繁瑣的決策程序簡化了多次的決策,總體上看節約了時間成本,提高了效率。而非民主方式雖然在決策時能夠快速決斷,但由于決策主體僅為少數人甚至是個別人,一方面受制于個人知識與能力的欠缺,另一方面由于占有信息量的不足與不完整,難以做到決策的科學化,從而給執行帶來不利影響,甚至造成嚴重后果;而且這種決策由于其封閉性,不是多種利益主體的意愿表達,不是各種力量協調均衡的結果,難以具有合法性,從而難以執行,或者影響執行效果。因此,效率總體來看是低下的。退一步說,即使在非民主治理中某項決策得到了制定并強行推行,但因不經公眾的同意,不是公眾的真實意愿,就不會得到公眾的真心擁護并積極認真地去執行,這種決策在執行中就勢必走樣、變形,效果不佳。而且執行決策中公眾若沒有決策主體的態度與責任感,只是被動地執行,就容易浪費資源,需要增加更多的人力、物力與財力成本,這也會降低效能。

就政治秩序而言,非民主治理方式往往將公眾的生產、生活等都限制在既定的范圍之內,將公眾的各項活動都納入規定的管理之中,甚至是法西斯方式、極權主義的控制,或者是全能主義治理。這樣的非民主治理在一定程度上的確可以獲得既定的政治秩序,但這種秩序不是建立在公眾自由的基礎之上,而是建立在高壓之下,由于缺乏堅實基礎,穩固性不高。因此,在非民主治理中,政治沖突公開發生的頻率可能較低,但一旦發生,往往不能用和平方式加以解決,穩定的政治秩序難以持久。從人類歷史上看,實行嚴酷統治的法西斯政權自“一戰”后崛起,即在“二戰”中失敗,也僅存在30年左右的時間。而民主治理一般都建立了民主溝通與協調機制,上下之間信息保持暢通,對有關國家與社會的各項決策通過公眾參與吸收各方意見或建議,通過妥協達成一致,一般就不會再出現反對、抗議而引發的政治秩序動蕩。民主治理中雖然也經常出現一些走上街頭的示威、游行、集會,甚至會演變成政治沖突,但在民主政治中,政治沖突往往可以通過確定的程序來處理。和平的、公開的和確定的程序,使政治沖突有可能不發展到很激烈,不至影響整個社會的政治秩序。[21]而且在民主治理的社會中,這種和平的、公開的和確定的程序,使人們即使面對分歧甚至沖突,也相信能夠得到合理解決。正如道格拉斯所說:“在民主環境中,人們不是通過必然性而是通過信任感而互相結合成為一種有秩序的狀態。”[22]一些“民主”國家之所以仍然會出現危及政局穩定的局面,并不是民主導致的惡果,而只能說明民主不夠成熟,需要進一步加強與完善。

因此,民主治理更能達致管理國家與社會所追求的效率與秩序,在總體上要優于非民主治理。在現代,民主治理為越來越多的國家與人民所接受并實踐,也顯示了其普世性價值。

三、民主治理的機制與規則

民主治理不但要在理論上證明其優于非民主治理,而且在實踐上還要有一套特定的機制與規則,才能切實發揮其實際效能。

(一)民主治理的機制。民主治理的主體相對較為廣泛,包含有政府組織與非政府組織。無論是政府組織還是非政府組織,他們都代表著一定的階級、階層的利益,因而也具有特定的權力。民主治理要求這些主體在制定某項決策、作出或實施某種計劃時,要充分考慮各自所代表的階級、階層的利益。要做到此,就要使政府或非政府組織的領導者由選舉產生。一般來說,選舉是與民主政治相聯系的,只有選舉才能使“誰授權對誰負責”的問題落實為對其所代表的階級、階層人民負責,民主治理也才有基礎可言。因此,民主治理的首要而基本的機制是選舉機制。

其次是建立起公共參與的機制。公共參與一般是指公民參與公共政策的制定過程。但本文認為,從民主治理角度來界定公共參與時,它的外延要遠遠大得多,既包括了公民參與公共政策的制定過程,還應該包括公民參與公共政策的執行以及對公共政策的制定與執行過程的監督。民主治理之所以要建立公共參與的制度,是因為參與是民主的集中體現。沒有公民的參與,公民的主體地位就得不到體現,在國家治理中就仍然是少數人或個人在決定著大多數,仍然是非民主治理。

第三是要建立一種協商機制。民主既需要法律制度來保障,同時也可以在協商中形成,而且協商本身也可以建立一種制度,因此有所謂“協商民主”。協商可以是政黨間的協商,形成黨派協商;也可以是政府與利益集團間的協商,形成社群合作主義型的協商;還可以是政府直接與公民(代表)進行協商,形成政府—公民(代表)協商。不管是何種協商形式,都應該在協商的事項、協商的時間、協商的程序,以及如何調解協商爭議、如何確認協商結果等方面作出相應的詳細規定。

(二)民主治理的規則。與民主治理機制相聯系,民主治理還應該具有一種對應的規則。這種規則就是平等。在一國的政治與法律體系中,平等不僅是公民個體之間,同時也是各團體、黨派之間政治或組織、法律地位的平等。

第一,平等是有效選舉的保證。選舉首先在于確認選舉主體的選舉權。在不同的國家、不同的時期,選舉主體的選舉權是不同的,存在著有與無、多與少的差別。就是民主制度發展得最好的西方民主國家,也是直到20世紀初期才確認了普遍的、平等的選舉權。平等的選舉權的外在表現是有選舉行為能力者不分性別、民族、種族、膚色、財產、教育、地區等,都可以參加國家或地區政府領導人選舉,并且投票規則上實行嚴格的一人一票制。只有這樣,選舉才是合法而有效的。

第二,平等是參與的動力。達爾認為,最初的民主參與的動力是由平等的邏輯發展出來的。[16]11正是在一個團體或一個社區內,一部分重要的人追求平等從而形成了民主參與的動力。這種平等的意識及要求的實現,勢必會影響和帶動另一部分即使不那么重要的人,他們對平等也會有一種天然的渴望。于是,在多次的反復的平等實現中,民主參與的范圍、廣度和深度也逐漸得以擴大和深化,而一個團體或一個社區的這種平等的實現,則又會對其他的團體或社區產生影響和帶動效應,使得越來越多的團體或社區實現了平等。在追求平等的過程中,對團體或社區事務的參與便成了平等的標志,只有每個公民都能以平等的一員參與團體或社區的事務,才可以說其平等身份得到了承認。

在現代社會,雖然身份的平等在許多國家里都已得到了法律的確認,但仍存在著一些事實上不平等的現象,處于弱勢地位的公民仍然為追求事實上的平等而進行著斗爭。

第三,平等是協商的前提和基礎。民主治理中的協商包括政治協商與社會協商。它的重要特征之一是協商主體的身份地位平等?！罢喂餐w中,協商過程中的參與者都是平等的、自由的、理性的,不存在特殊成員的利益具有超越其他任何公民利益的優先性,參與者行為不受先定權威的規范或眼球的限制,而只根據協商的前提和結果行動,提出建議,或者批評、辯論必須具有充分的理由,協商不接受強力。”[23]公民個體或團體組織的身份地位只有是平等的,所提出的建議或者批評、辯論才能起到實際的作用。否則,即使是合理的建議也難以提出或被采納,更不用說批評或辯論。沒有平等,就不會有協商也不需要協商,有的只是獨斷專行。

可見,民主治理的機制與規則是有著內在聯系的。機制決定了規則,而規則體現了機制。機制與規則相適應,也是民主治理實踐所要遵循的原則。如此,才能保證民主治理的健康運行。

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責任編輯:彭安玉

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D034

A

1004-1605(2010)05-0060-05

本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“和諧社會構建中的基層民主政治建設研究”(07JZD0016)的階段性成果。

湯玉權(1976-),男,廣西柳州人,廣西大學公共管理學院副教授,博士,主要研究方向為中國基層民主治理。