黨的執政責任建設論析

張書林

(中共山東省委黨校 黨建部,山東 濟南 250021)

黨的執政責任建設論析

張書林

(中共山東省委黨校 黨建部,山東 濟南 250021)

黨的執政責任是遠遠勝于、高于黨的執政能力的范疇,是黨基于執政地位對國家和人民的職責擔當。推進黨的執政責任建設是一個新課題,面臨著諸如領導干部執政責任意識沒有充分確立、責任與懲治的對接不完全到位、黨委高度集權成為責任中心和矛盾中心、“潛規則”影響等方面的困境。因此,推進黨的執政責任建設應圍繞“樹立正確的執政責任意識、健全問責制度、建立黨內質詢制度、建立黨內彈劾罷免制度、分解黨委的執政責任、推進反腐倡廉制度體系建設”等基本路徑展開。

黨的執政責任;執政能力;路徑

在當今國際政治和政黨政治日益成熟的時代,一個負責任的大國背后必然屹立著一個負責任的執政黨。而一個負責任的執政黨,自然應該具有強烈的執政責任意識,自覺重視和加強執政責任建設。中國在世界上是一個負責任的大國,中國共產黨在世界上是一個負責任的執政黨,所以,在推進黨的執政能力建設的同時,大力推進黨的執政責任建設,也就成了我們必須深入研究和思考的重大問題。

一、黨的執政責任的內涵

對于黨的執政責任的內涵,我們通常可從以下視角進行廣泛深入解讀:

1.執政本身就是一種責任。不管是對通過革命奪取政權、由革命黨轉變成為執政黨的政黨來說,還是對依靠競爭性選舉和平上臺執政黨的政黨來講,既然它們都已經成為了執政黨,那就必須承當起執政黨共同的職責任務——執掌運作好國家政權,為民眾謀求更多福祉。因此,對于執政黨來講,執政本身就已經是在承擔責任了。

2.執政權力背后是執政責任。執政黨執政是以掌握國家公共權力為基礎和先導的,從未聽說有不掌握國家公共權力的執政黨,但掌握公共權力并不是執政黨執政的全部。權力有一個相伴而生、背道而馳的孿生兄弟——責任。權力與責任是對等的,權力有多大責任就有多大,有多大的權力就要承擔多大的責任。所以,執政黨及其執政干部,切忌一看到權力就兩眼放“綠光”,一瞥到責任就兩眼放“灰光”。前蘇聯蘇維埃主席雷日科夫將責任比作是一種“負擔”,他根據蘇共亡黨亡國的教訓深刻說過:“權力應該成為一種負擔,當它是負擔時就穩如泰山;而當權力成為一種樂趣時,一切都完了。”[1]

3.執政責任是執政黨對民眾應擔負的法律義務。從世界政黨政治運作的一般程式來看,政黨通常是在法律框架內依據已經成文的法律規定、借助競爭態勢下的民眾委托、通過合法化的規則和程序上臺執政的。這種上臺執政模式,實際上已經建立起執政黨與民眾之間的委托與被委托、權利與義務之法律關系。執政黨受民眾的委托執政,執政黨在享有執政權利的同時,必須清醒意識到自己只是民眾的受托者、必須自覺擔負對民眾的執政義務、必須按照民眾的意愿去行權,不辜負民眾寄予的厚望。

4.執政責任意味著出了問題必須承擔起責任后果。如果執政黨的執政活動出現了失誤,或執政黨的自身建設出現了問題時,執政黨或其執政干部必須出面擔當相應的政治后果、法律后果、倫理后果、輿論后果,接受相應的處罰、懲治和處理,以盡可能挽回損失、消除影響、平息民憤。這種對執政中出現問題的責任擔當,就是最典型意義上的執政責任。

二、黨的執政責任與執政能力的關系定位

黨的十六大提出了黨的領導干部要提高五種能力;黨的十六屆四中全會專門作出了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》,從廣度和深度上提出了全黨的執政能力建設問題并對此進行了規劃設計。但在推進執政能力建設和深化執政能力研究的過程中,必須同時關注執政責任問題,就是黨的執政能力與執政責任的關系問題。從理論上講,執政能力是為執政責任服務的,是實現執政目標和執政職責的一種能力素質要求,是實現執政責任的工具和手段。但是假如一個執政黨偏離了這一運行軌道,弱化執政責任甚至喪失執政責任、喪失對民眾最起碼的認同和關懷,那么這個執政黨的執政能力意味著什么呢?很顯然,如果一個執政黨喪失了其執政責任、違背了其執政使命、背棄了執政上臺時對民眾的承諾,那么這個執政黨的執政能力越強、能力素質越高超,對被治理的民眾來講,也就越是意味著一場災難。

上述論證集中說明了執政責任與執政能力復雜關系:對于一個有責任感的執政黨來講,執政能力要為執政責任服務,執政責任的落實要靠執政能力,但是一旦執政黨喪失了執政責任,其執政能力就是在助紂為虐,偏離了正確的方向。這就跟“一個有本事、高學歷、懂經濟但喪失責任心的高級知識分子進行經濟犯罪,其造成的危害在很多時候遠比一個文盲犯罪所產生的危害要大得多”的道理是一樣的。所以,在處理黨的執政能力與執政責任的關系時,我們必須牢固樹立這樣一種理念:“執政責任勝于執政能力,執政責任高于執政能力”。在黨的執政能力建設已經碩果累累的態勢下,是到了該強調和重視黨的執政責任建設的時候了!

三、推進黨的執政責任建設的困境所在

推進黨的執政責任建設是一個新課題,面臨的困難重重,從總體上看,以下幾個方面已經成為黨的執政責任建設推進的困境所在:

1.領導干部的執政責任意識沒有充分確立。由于我們黨長期以來對執政責任建設重視不夠、宣傳不夠、研究不夠,這樣的客觀環境就使得一些領導干部的執政責任意識還遠遠沒有真正樹立起來。一些領導干部在執政過程過多地強調權力的強制力、權威的威懾力,卻很少關注隱藏在權力背后的責任。比如:工作中出現了問題,他們不是去抓緊研究解決,而是習慣于推諉扯皮“踢皮球”;出現了重大安全性事故和責任事故,他們不是勇敢地站出來說“責任在我”,而是千方百計地掩蓋真相、虛報瞞報,處心積慮地淡化、稀釋責任,以使“大事化小、小事化了、不了了之”。

2.責任與懲治的對接不完全到位。強調執政責任必然就意味著:如果在執政過程中出現了責任問題、責任事故,相關的責任人就必須受到應有的懲治,以使執政責任與懲治完全對接起來。但現實的困境卻在于:我們雖然認識到了責任的重要性,認識到了不負責任、不承擔責任帶來的可怕后果,但是,對于不承擔責任的人,卻礙于方方面面的關系及顧慮或堅持好人主義,并沒有給予他們應有的懲治,導致執政責任與懲治尚沒有完全對接到位,其表現是:

組織責任與個人責任分離。黨的執政和領導工作中出現了重大失誤和問題,黨組織和領導干部個人都必須承擔相應的責任、受到應有的處理。但在具體操作過程中卻出現了組織責任與個人責任相分離的問題。一是黨組織推卸自己應承擔的責任,將責任完全推給或分攤到領導干部個人頭上,不去裁量組織應擔負的責任,板子全打到領導干部個人的屁股上;二是領導干部個人將責任一古腦地推給黨組織,要組織出面將責任全部攬下來,讓組織獨自“挨板子”。

黨內責任、行政責任與法律責任的分離。最典型的是有些領導干部出了問題或責任事故,在需要他們承擔責任時,簡單地用黨內處理代替國家法律懲治、以紀委處理掩蓋法律制裁,將黨紀、政紀與法紀處理分離開來。其實,對于犯錯誤需要接受懲治的領導干部來說,黨紀、政紀、法紀處理并不是各自獨立的,而是可以順序推延和同時并用的。如果簡單地用黨紀或政紀處理代替國法懲治,這實際都是在變相地保護那些犯了罪的、不負責任的腐敗官員,都是在姑息養奸。

決策責任與執行責任的分離。執政既包括決策過程也包括執行過程,所以,執政責任應該涵蓋決策責任、執行責任,工作中出現了問題和失誤以后在追究責任的時候,不但要追究執行者的責任,更要去追究決策者的責任,對決策者與執行者都要進行相應的責任懲治。一般說來,一個地方的決策權在黨委,執行權在政府,出了問題以后,黨委與政府領導人都應該承擔責任,接受組織處理。但在實踐操作中看到最多的卻是:決策權與執行權在承擔責任時的待遇是截然不同的。工作進行中一旦出現了責任問題和責任事故,需要對相關機構和人員進行問責并要求他們承擔責任時,通常情況下,受到大的處理的都是政府、政府部門及政府領導人,黨委、黨委部門及黨委領導人有時會受到小的處理,有時根本不會受到任何處理。換句話說,受懲治的重心在政府執行方面,而不是在黨委決策方面。這種責任擔當模式是很值得質疑的。眾所周知,在很多情況下執行部門所執行的是決策部門的決定,執行中出了問題固然有執行自身的問題,但是,“決策錯誤、錯誤決策”的問題更具有根本性與全局影響性。

3.“潛規則”使黨的執政責任日益被淡漠。黨的事業推進和黨的工作開展,已經有了成文的規則和流程,這是眾所周知的顯規則。但除此以外,官員們在運作公共權力的過程中,為謀求更多的無法見天日之非法利益,構筑了官場運行、權力運作的所謂潛規則。許多學者的研究發現:幾乎所有的潛規則背后都有腐敗的影子,幾乎所有的潛規則都是腐敗的“升級版”,而腐敗越是盛行升級的時期,潛規則也就越會大行其道。雖然黨的十六大以來,黨的反腐倡廉建設取得重大成效,建立了教育、制度、監督并重的懲防腐敗體系并致力于推進反腐倡廉的教育制度、監督制度、預防制度、懲治制度建設,但由于各種復雜的原因,黨內腐敗的出生率仍然大于死亡率,黨內腐敗多發、高發、頻發、群發的態勢仍然沒有得到根本的遏制和扭轉。

潛規則、暗箱操作和腐敗不斷升級帶來的最嚴重后果是執政責任淡化、淡漠。官員們在權力運行中遵循潛規則、暗地里進行腐敗交易,這個過程就是為追求個人和小團體利益最大化而不斷吞噬黨的利益、人民利益和國家利益,就是只對個人負責、小團體負責卻喪失對黨和人民負責之心的過程,所以它所帶來的執政責任喪失是宿命的、必然的。

4.基于不科學發展觀與政績觀引發的執政責任。這些年來,一些領導機關和領導干部在執政責任建設上屢出問題,很大程度上與他們所信奉的發展觀、政績觀有密切的關系。在GDP成了評價干部政績的唯一標準后,能不能把經濟搞上去,能不能“為官一任、造富一方”就成了判定干部執政業績的唯一標尺。這種情況,在我們黨提出并在經濟社會發展中貫徹落實科學發展觀以后,尚沒有得到實質性的改觀。如果我們將發展簡單地理解成經濟發展,是創造更多的 GDP,將政績的考核評定全部集中在現實的經濟數字和經濟增幅上,那么,在實際的運作中就會助長許多不負責任的發展行為與政績行為。比如:一些地方為了追求經濟發展速度,粗放式地盲目上項目、擴規模,結果經濟發展上去了,環境卻污染了、資源卻枯竭了,給子孫后代留下了金山、銀山卻沒有留下青山。由此造成的危害恐怕很多年也恢復不過來。再如:一些領導干部為了樹政績,習慣于搞一些勞民傷財、好看但不中用的面子工程、形象工程、政績工程、“官賞”工程,習慣于大搞形式主義、官僚主義卻不肯腳踏實地地努力工作。而所有這些發展觀和政績觀的不科學做法,都是對黨和人民不負責任只對個人負責任的表現,都是在淡化和漠視執政黨和執政干部應該擔負的執政責任。

5.高度集權使黨委成為責任中心和矛盾中心。權力過分集中一直是我們政治體制中的最大弊端和頑疾,在我們黨執政的條件下,權力過分集中主要體現為:其一,在國家政權機構的運作中,黨委與政府權力邊界不清,黨委集中了政府的權力;黨委書記兼任人大主任,黨委集中了人大的權力;其二,在黨內權力機構運行中,黨委是黨代會閉會期間黨的領導機構,同時又對紀委工作進行領導,而由于黨代會在黨內行使決策權、黨委自己行使執行權、紀委行使黨內專門監督權,所以,黨委實際上是集黨內決策權、執行權、監督權于一身。如此以來,黨委在國家層面、黨內層面都高度集權,權力過分集中于黨委身上。

既然權力過分集中于黨委身上,那么黨委也必須承擔與權力相適應的更多責任,更多的責任也就都集中到了黨委身上。這樣,無論是經濟、政治、文化、社會等所有方面出現了問題、發生了事故,民眾和社會在第一時間就會想到找黨委,黨委于是就成了權力中心、責任中心,成了各種矛盾的中心和平息民怨之所。于是,黨委為承擔責任就要管許多自己不該管、管不了、也管不好的事情,整天忙于事務,但老百姓仍舊是怨聲載道。這是推進黨的執政責任建設,必須從深層次上、從實質層面上抓緊研究解決的問題。

四、推進黨的執政責任建設的路徑選擇

執政責任建設是世界執政黨建設共同的課題。毫無疑問,大力推進黨的執政責任建設,已成為黨的執政理論體系建設必須面對的重要范疇。因此,我們要在推進黨的執政能力建設的過程,在正確把握執政責任建設困境問題的基礎上,以開拓的勇氣、創新的思維,對黨的執政責任建設的路徑選擇作出科學的規劃設計與安排部署。

1.牢固樹立正確的執政責任意識。胡錦濤在第十七屆中紀委三次全會的講話中指出:黨的干部必須“著力強化責任意識,切實履行黨和人民賦予的職責。要牢記黨和人民的重托,強化責任意識,把功夫下到抓落實上,兢兢業業完成組織上交付的工作任務”[2]。面對一些黨的領導干部執政責任意識建設的滯后狀態,我們必須下大力氣教育引導領導干部牢固樹立正確的執政責任意識。正確的執政責任意識就是要求領導干部在想問題、辦事情、作決策、用權力的過程中,都要從“我是黨的人、我要對黨的事業負責、我要對所從事的工作負責”的前提出發,堅信自己不僅是掌握公共權力的權力主體,更重要的是對黨的事業、國家的事業、人民的事業負責到底的責任主體。

領導干部樹立正確的執政責任意識著重要把握以下幾點:第一,作為掌握執政權力黨的領導干部,其執政權力的運行成效關系到黨的領導執政地位,關系到黨的執政合法性,必須時刻銘記執政責任關乎黨的生存發展、關乎黨的領導與執政前途命運。所以,“責任重于泰山”;第二,作為實踐執政為民執政理念,要時刻把全心全意為人民服務牢記心間,把對黨負責與對人民負責有機統一起來,心里始終裝著老百姓的安危冷暖,把老百姓當作“天”,當作肩上的千斤重擔。所以,“老百姓就是責任”;第三,黨的領導干部只有在工作中敢于負責、勇于負責、善于負責,才能在履行責任的過程中充分展示自己的聰明才智,創造輝煌的執政業績,從而實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益,得到黨和人民的雙重認可。所以,“責任就是動力”。

2.健全問責制度。我國現行的問責制主要是行政問責制。在某一地方發生重大事件和重大安全生產事故時,通常只對地方行政領導人、分管領導、直接責任人進行問責和責任追究,對地方黨的領導人、分管黨委常委卻很少提起問責,這是目前問責制推行中的重大缺陷,與常理不符、與民眾的呼聲不符。對于一個地方的治理而言,黨委和政府都是有責任的,出現了問題以后,黨委和政府都應該出面承擔責任、接受處理,不能出現打板子時厚此薄彼的情況,那樣也難以服眾。所以,建立健全對地方黨的領導人的問責制,已經刻不容緩。

3.建立黨內質詢制度。黨內質詢通常是黨員和人民群眾對可能涉及權力濫用,侵犯黨員群眾利益,黨員群眾密切關注的熱點、焦點、難點等重大責任性問題,向黨的領導機關和領導干部提出質問、詢問并要求作出負責任答復的行為。黨內質詢的運行,通常應采取有詢必復、公開答詢、平等對話、現場測評的模式展開。黨的領導機關和領導干部,對于黨員和人民群眾提出的質詢一定要堅持提出一個答復一個;答復要采取公開的形式進行,而且要面向群眾、媒體、輿論全面公開;質詢過程中,質詢雙方應按照既定程序進行平等對話,面對面地闡述觀點、表明態度,自由地展開討論;質詢問話結束后,黨員和人民群眾要當場對被質詢對象的答復進行口頭評價和書面測評,書面測評結果必須當場公布上報;最后,有關部門要根據質詢結果,核實有關情況后裁定對被質詢人的責任處理尺度。

4.建立黨內彈劾罷免制度。對于一些在履行職責的過程中明顯地不作為、胡作為或喪失完全執政責任的領導干部,必須通過黨內彈劾罷免的形式對他們進行最嚴厲的懲治——將他們剔除出干部隊伍。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中特別強調要建立罷免制度,指出:“凡是搞特權、特殊化,經過批評教育而又不改的,人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、罷免,要求他們在經濟上退賠,并使他們受到法律、紀律處分。”[3]《中國共產黨黨內監督條例(試行)》第三章第十節明確規定了黨內“罷免或撤換要求及處理”的內容,第一次在黨內文件中對黨內罷免作出規定。這些都說明無論在國家政治生活中還是在黨內政治生活中,實行罷免都是有其理論依據的。但黨內至今仍缺少完備具體的罷免制度,所以黨內的罷免一直沒有得到正常的實施。這就出現了一個問題:一些手握重權的領導干部在工作實踐中被發現喪失執政責任,不能勝任領導工作,不能對黨的領導和執政活動形成強有力的支持,甚至利用手中的權力為自己或小集團謀取私利、違法亂紀之時,黨員和人民群眾卻“有看法沒辦法”,不能通過規范的制度和程序將他們罷免或撤換,將自己授予的權力重新收回。所以,應該抓緊制定和建立相應的罷免撤換規則與程序,使那些不能勝任領導職務、存在這樣那樣問題甚至腐化墮落的人員,能夠被及時地通過罷免程序予以撤換。

5.分解黨委的執政責任。鑒于黨委過分高度集權,導致黨委成為一切責任中心、矛盾中心,因此,推進黨的執政責任建設就必須考慮對黨委執政責任進行適當的分解。而分解黨委執政責任的前提是必須分解黨委過分高度集權的態勢,首先對黨委權力進行適當分解。第一,在黨內權力配置層面。黨委應該將黨的決策權歸還給黨的代表大會,將黨的專門監督權交給紀委獨立行使,以在黨內權力的運作中構筑黨代會行使決策權、黨委行使執行權、紀委行使監督權的黨內分權格局。但現在的問題是,在各級黨代會五年召開一次、不實行常任制的情況下,如何保證黨代會的決策權名副其實確實是一個難題。還有,讓紀委脫離黨委的所謂“庇護”去獨立設置組織機構、獨立行使職權、獨立查辦案件,到底能在多大程度上行得通恐怕也是個難題。這兩個難題的解決,都有賴于在實質層面上推進黨內權力結構和權力體制的改革;第二,在國家權力配置層面。要理順厘清黨權與政權的原則關系和運行邊界,按照黨“總攬全局、協調各方”的原則,規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系。包括支持人大依法履行國家權力機關的職能,經過法定程序,使黨的主張成為國家意志,使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員,并對他們進行監督;支持政府履行法定職能,依法行政;支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。

6.推進反腐倡廉制度體系建設。鑒于腐敗與潛規則對執政責任的漠視所引發的執政責任危機,加強黨的執政責任建設必須進一步加大反腐力度,從制度層面上推進反腐倡廉制度體系建設。2010年1月12日,胡錦濤在十七屆中紀委五次全會上的講話中突出強調了加強反腐倡廉制度體系建設的問題。為推進反腐倡廉制度體系建設,必須突出以下四個方面的制度建設:一是要進一步加強反腐倡廉教育制度建設,加強和改進反腐倡廉宣傳教育培訓工作,提高反腐倡廉教育的科學性、規范性、有效性;二是要進一步加強監督制度建設,認真執行和不斷完善各項監督制度,改革和完善黨內監督體制,健全權力運行監控機制,拓寬監督渠道,增強監督合力,加大監督制度創新力度,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制;三是要進一步加強預防制度建設,推進廉政風險防控機制建設,建立健全預防腐敗信息系統與防止利益沖突制度,形成有效預防腐敗的長效機制;四是要進一步加強懲治制度建設,建立健全腐敗案件及時揭露、發現、查處機制,建立腐敗現象易發多發領域調查分析和專項治理制度,健全黨風廉政建設責任制及其配套制度。

7.建立健全體現科學發展觀和正確政績觀的政績評價體系。大量事實表明,對黨的領導干部而言,不同的發展觀和政績觀會鑄就不同的執政責任觀。推進黨的執政責任建設,必須建立健全體現科學發展觀和正確政績觀的政績評價體系,并將它作為一個關鍵性的“指揮棒”來把握和對待,并且要堅持貫穿始終。在領導干部政績評定的過程中必須堅持:按照科學發展觀的內涵與要求樹立的政績都應該是實績,反之則不能算作實績,對于違背科學發展觀要求片面追求政績第一、造成嚴重危害的領導干部還必須追究他們的執政責任;正確的政績觀應該是用全面的、群眾的、歷史的觀點來看待和評判干部政績,它堅持評定干部政績既要看干部執政時期的經濟指標,又要看社會指標、人文指標和環境指標,它要求以人民群眾的滿意度作為評定干部政績的基本尺度,強調干部樹立的政績必須能夠經得住時間和歷史的考驗。在領導干部政績評定的過程中必須堅持:符合上述正確政績觀要求的政績就是實績,偏離上述正確政績觀要求的政績就不應算作實績,嚴重違背政績觀要求樹立的政績實際上就是敗績,而樹立敗績者是一定要承擔相應執政責任的。

[1]揚子晚報[N].2004-09-22.

[2]http://www.gov.cn/ldhd/2009-01/13/content _1203705.htm.

[3]鄧小平.鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:332.

責任編輯:張功杭

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D25

A

1004-1605(2010)05-0030-05

本文為2007年度國家社會科學基金重大項目中標課題《以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程研究》(課題批準號為07&ZD055)的階段性成果。

張書林(1974-),男,山東冠縣人,中共山東省委黨校黨建部副教授、博士,主要研究方向為執政黨建設的理論與實踐。