國外銀行監管體系的比較研究及借鑒

朱靜平

銀行監管體系是指由銀行監管法律制度決定的為實現特定的社會經濟目標而對銀行及其活動施加影響的一整套機制和組織結構的總和。健全的銀行監管體系對銀行業的健康發展至關重要。下面分別對美國、英國和日本的銀行監管體系的構建進行分析,希望對我國銀行監管體系的完善有所啟迪。

一、美國銀行監管體系的研究

1.美國銀行監管的“法制”特點。美國是一個以法制化著稱的國家,其管理制度常被學者們作為“規范管理”的典范。不僅有銀行大法,還有各種各樣的專項法律,并且不斷出臺或修訂銀行條例及規章制度。美國銀行監管的機構眾多也是其特色,通貨總監署、聯邦儲備銀行、聯邦存款保險公司三大聯邦級銀行監管機構及眾多的州級銀行監管機構各自擔負著相應的監管職責。由此而形成了法網周密、機構林立、監管嚴厲的美國特色。

2.美國銀行監管體制的改革。1999年11月美國通過了《金融服務現代化法》,該法徹底打破了1933年《銀行法》關于金融業分業經營和管理的規定,開創了美國銀行業發展的新時代。

這部法律不僅從立法的角度給予了混業經營以合法地位,而且推翻了原有的監管理念,從安全監管走向了效率監管。同時提出了“功能監管”的概念,根據金融服務企業各項金融活動的性質,使其分別受不同機構的監管,從而形成了新的監管組織機構(如圖1所示)。

圖1美國金融監管組織結構

二、英國銀行監管體系的研究

1.英國銀行監管的“自律”特點。非正式監管體系、靈活性原則和審慎原則構成了英國銀行監管的主要風格。

(1)非正式監管。在很長一段時期里,英格蘭銀行對商業銀行的監管沒有一整套正規的監管制度,而由“習慣法”來代替,采取“自我管理”方式,通過“道義勸說”形式對其經營活動進行監督管理。這種方式直到《1979年銀行法》頒布才有改觀,才促成了英國銀行業“習慣法”與“成文法”監督的結合。

(2)靈活性原則。監管機關認為若是以僵硬單一的監管來要求是不謹慎的。即使在法律中,也應有足夠的彈性,允許金融技術和機構發展到一段時期發生變化。同時,對商業銀行監管并不實行統一標準,而是針對每家銀行的性質,制定不同的監管標準、監管政策,采取不同的監管方式。

(3)審慎原則。體現在審慎經營和審慎監管上。英格蘭銀行設置了審慎監管標準,注重對銀行授權標準、管理層的素質和銀行業務風險性質的監管。審慎經營要求授權的銀行要以審慎方式經營業務(即要有充足的資本、充足的流動性、充足的壞賬準備及充足的會計記錄和內控制度)。

2.英國銀行監管體制的改革。《2000年金融服務和市場法》的出臺,宣告英國傳統的自律監管模式的結束。

(1)確立了新的金融監管組織結構。成立了英國唯一的、獨立的、對英國金融業實行全面監管的執法機構——金融服務監管局(FSA)。該機構是一個獨立的非政府監管組織,擁有制定金融監管法規、頒布與實施金融行業準則、給予被監管者以指引和建議的職能。

為確保FSA能夠正確行使權力,全面履行其負有的監管職責,同時也為了制止FSA在銀行監管中可能發生的以權謀私、瀆職行為,成立了專門的銀行監管制約機構——金融服務和市場特別法庭。該法庭主要審理發生在FSA與被監管機構之間且經雙方協商難以解決的問題,以促使FSA認真依法進行監管。英國的金融監管組織結構如圖2所示。

圖2英國的金融監管組織結構

(2)確立了新的監管理念。FSA的監管原則是圍繞風險管理這個核心,對不同的金融機構采用“量體裁衣”式的有效監管。其監管理念可概括為:運用謹慎的規則來監管,而不是以“控制”為基礎去實現監管;大量運用在“外部”的保持一定距離的監管,而不是以頻頻到銀行去查賬為基礎去實施監管;在監管中充分重視被監管機構的會計報告;充分發揮專業技術人員的作用進行監管。

《金融服務和市場法》的出臺,使英格蘭銀行放棄了金融監管的權力,由單一的金融服務監管局負責對金融業的全面監管,由此英國形成了混業經營、混業監管的格局。

三、日本銀行監管體系的研究

1.日本銀行監管的“行政指導”特點。日本銀行監管職能全部集中在大藏省,其按照效率最差的銀行為標準,來決定各種各樣的監管措施。無須通過投資者、評級機構、分析師等角色進行監督,從而與市場監督相比,監督的成本大大降低。日本銀行的行政指導常以“指令”、“要求”、“警告”、“鼓勵”名義,通過通知書或官方聯絡函方式傳達到金融機構,日本銀行獨特的地位使得行政指令也產生了一定的效力。

2.日本銀行監管體制的改革。以1998年通過的《金融體制改革法》為新的起點,日本銀行監管轉向法制化和更加重視市場原理,開始對其銀行監管體制進行大幅度的機構調整和改革。至2001年為止,一個以金融廳為核心的、獨立的中央銀行和存款保險機構共同參與,地方財務局等行政部門受托監管的新的銀行監管體制基本框架已初步形成,如圖3所示。

圖3日本金融監管組織結構

(1)金融廳是日本金融行政監管的最高權力機構,全面負責對所有金融機構的監管工作,但其權限限定在金融業的宏觀政策和法律法規的完善、以及對金融機構的行為合規性和風險度方面的監管等領域,不再干預金融機構的具體業務。地方財務局等行政部門作為銀行監管的協作機構,根據金融廳授權或相關法律規定對相關金融機構實施監管。日本銀行和存款保險機構只負責對與其有交易行為的金融機構進行財務檢查。

(2)從分業監管走向職能監管,無論金融廳還是日本銀行,在機構設置方面均按照監管業務的性質而非行業性質對內部監管機構進行重組,成立了以不同監管職能為主的專業監管部門。在專業監管部門之下按行業細分課室,以發揮原專業監管人員的技術優勢,達到分業監管與職能監管的有機統一。

(3)加強了對不同金融監管機構的協調工作。在職能監管部門內部設立了負責協調監管工作的總務機構,在職能監管部門之外設立了協調各職能監管部門監管工作的總務課或總務局,以增強監管機構內部的信息溝通,提高統一監管水平。

四、對完善我國銀行監管體系的啟示

通過以上對美國、英國、日本銀行監管體制特點及監管組織機構的分析研究,我們可以看出國際銀行監管體制發展的趨勢,期望對我國銀行監管體系的構建有所啟迪。

1.依法監管是進行有效銀行監管的前提。美國、英國、日本不約而同地加強了對金融監管的立法,逐漸重視法制的建設和依法實施銀行監管。這些新的立法促進了各國的金融監管體制改革,也反映各國新的金融監管理念。要實現對銀行的有效監管,提高金融監管的效率,必須不斷完善銀行監管法律制度。

2.適當限定金融監管機構的監管權限和范圍。各國的銀行監管機構一般不干涉各銀行的內部管理,不限制或規定各金融機構在具體的業務問題上的處理,而是把權限限制在金融監管法律法規的制定和完善,以及金融機構經營活動的范圍和承擔風險的最大限度的規定之內,最大限度地給銀行以經營自主權,增強金融市場的活力。

3.功能型監管順應了金融業混業經營的趨勢。美國、英國、日本不論他們在銀行監管模式上有多么不同,但在新的監管立法中都確立了實行功能型監管。功能型監管是在一個統一的監管機構內,由專業分工的管理專家和相應的管理程序對金融機構的不同業務進行監管。它克服了多個監管機構所造成的重復和交叉管理,用統一的尺度來管理各類金融機構,創造公平競爭的市場環境。功能型監管順應了金融業混業經營的趨勢。

4.各國銀行監管法律制度趨向國際化。銀行監管法律制度對于特定國家而言本是其主權范圍的問題,其制度選擇與安排應由主權國家自己決定。但是隨著全球經濟的一體化,銀行業務國際化、銀行機構國際化、管理國際化,使得銀行監管法律制度也必然走向國際化?！栋腿麪枀f議》、1994年《服務貿易總協定》及1997年《金融服務協議》已成為各國制定銀行監管法律制度的重要影響因素。

(作者單位:湖南財經高等專科學校)