政府應該慎動公積金

從目前種種問題看,住房公積金管理委員會顯然沒有盡到自己對公積金繳存人的法律與道義責任,原因在于它缺乏獨立性,把自己視為一家政府的金融甚至財政機構

8月5日,住房和城鄉建設部公布,北京、天津、重慶、唐山等28個城市作為利用公積金貸款支持保障房建設的試點城市;133個經適房、棚戶區改造安置用房、公租房建設項目作為申請利用公積金貸款支持保障房建設的試點項目,貸款額度約493億元。北京立刻制定了一個宏大的計劃,全年利用公積金貸款支持保障房建設的資金總規模將在210億元,目前已落實45億元,由公積金貸款支持公租房建設。

政府建設保障房,當然是一件好事,但是,動用公積金作為貸款,卻是不恰當的。

現行《住房公積金管理條例》第三條明確規定:職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金,屬于職工個人所有。據此可以說,從法律上說,公積金屬于職工個人所有,每一個繳存人對自己和本單位為自己繳存的那筆公積金,享有完整的所有權。依此推理,政府設立的事業單位的住房公積金管理中心不過是受資金所有人集體委托,負責歸集、管理、安排使用這筆資金。換言之,它不對這些資金享有所有權,只是受托管理人。正是依據這一點,《住房公積金管理條例》第五條明確規定:住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房,任何單位和個人不得挪作他用。這一規定實際上是對公積金產權歸屬的再次確認。

不過,自從建立公積金之后,政府似乎就忘記了這一點基本法律關系,利用自己作為管理人的便利,將公積金本金或者其收益,用于政府所確定的某些項目,而這些項目根本不在公積金的法定使用范圍之內。比如,前兩年,有些部門曾出臺文件規定,住房公積金增值收益可用于建設城市廉租住房的補充資金。

至于公積金與保障房的關系,2002年修訂的《住房公積金管理條例》增加了一條:允許公積金作為保障房“補充資金”來使用。這一條規定本身就存在嚴重問題。2009年10月,住建部等七部委制定《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》,允許各地在優先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下,可將50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設。這樣的紅頭文件同樣是罔顧公積金性質,對公積金的濫用。目前的試點就是這一文件付諸實施。

有關部門制定這一政策,或許有自己的苦衷。有數據稱,截至2008年末,全國住房公積金沉淀資金達3193.02億元。在通貨膨脹時期,這筆資金在持續貶值。另一方面,政府建設保障房又缺乏資金。政府部門把這兩者撮合到一起,似乎有一定道理。

但是,政府這樣做,顯然是在帶頭破壞制度的穩定性,侵害私人產權。政府的這種做法也將嚴重侵蝕公眾對公積金制度的信賴。允許各地用公積金向保障房項目提供貸款,也讓公積金面臨相當巨大的金融風險。眾所周知,目前地方政府的信用是很差的,他們唯一可以依賴的信用也只有來自土地,來自公眾對土地價值升值的預期。然而,如果政府果真拿公積金貸款建設大量保障房,則這些保障房供應將會對商品房市場形成沖擊,進而沖擊土地價格,則政府用以擔保、抵押的土地的價值很可能縮水,讓公積金處于巨大風險中。

當然,政府可以隨意改變公積金使用方向而不征求公積金所有人的意見,也說明目前的公積金管理架構存在根本缺陷。《住房公積金管理條例》要求省、地級城市設立住房公積金管理委員會,作為住房公積金管理的決策機構,其中的人員是政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占1/3,工會代表和職工代表占1/3,單位代表占1/3。

從目前種種問題看,這個管理委員會顯然沒有盡到自己對公積金繳存人的法律與道義責任,原因在于它缺乏獨立性,把自己視為一家政府的金融甚至財政機構。這是一個嚴重的自我定位錯誤,而這樣的錯誤,源于委員的成分:絕大多數委員多是政府官員及官辦企業工會官員,他們很難代表大量公積金普通繳存人的權益。這樣的人員構成應當予以調整,使之充分地代表繳存人的利益。管理委員會的政府方成員可以考慮從人大代表、政協委員中推舉產生,工會、職工、單位代表也應增加非公企業代表的比例。★