中國救災實力有多強?

王 婧 劉艷平

中國的抗災能力,從時間軸來看,呈現出明顯的橄欖形——在災難發生后的緊急救援時刻,表現得很突出;但在災前的預防和災后的重建,能力相對弱小

西南五省大旱、玉樹地震、多省洪災、舟曲泥石流……2010年,在剛剛過去的8個月里,中國經歷了太多不幸和苦難。據國土資源部的《全國地質災害通報》,2010年上半年,全國共發生地質災害19553起,是去年同期的10倍以上。

“多難興邦”,兩年前的汶川地震之后,溫家寶總理曾經在北川中學的黑板上寫下這4個大字——這也是對國人極大地鼓舞。

中國,有70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災害嚴重的地區。兩年過去了,這個世界上自然災害最為嚴重的國家,準備好了嗎?

“中國目前的抗災能力,從時間軸來看,呈現出明顯的橄欖形——在災難發生后的緊急救援時刻,表現得很突出;但在災前的預防和災后的重建,能力相對弱小?！鼻迦A大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝,在接受《中國新聞周刊》采訪時如是說。

預防,從5000萬到50億

“1990年-2008年間,我國平均每年因各類自然災害造成約3億人(次)受災,倒塌房屋約300萬間,緊急轉移安置人口約900萬人,直接經濟損失近2000億元?！痹?010年5月7日的“國家綜合防災減災與可持續發展論壇”上,民政部國家減災中心周洪建給出了以上數據。

他在一幅中國地圖上標注:在東北,“顯著變暖,極端高溫頻繁”;在華北,“降水明顯減少”;在長江流域,“中下游降水增多,洪澇頻繁,上游降水減少,干旱加重”;在東南沿海及華南地區,“臺風和咸潮災害加重”;在西北,“明顯變暖,冰川后退”;在青藏高原,“雪線上升”;在西南地區,“降水增加,但季節性干旱頻繁發生”。

在中國地質環境監測院地質災害調查監測室主任周平根的地圖中,這7大區域更是被細化成了約20萬個點,分布在他那1640張以縣為單位的“地質災害易發性分區圖”上。在這1640個縣里,有1000多個縣已經完成了地質災害氣象預警系統,“但真正做得好的不多”。

就在舟曲泥石流發生前一周,國土資源系統的專家在重慶探討,“中國自然災害的風險究竟有多大?”

“我們不能總是強調人定勝天,我們要順應自然的規律。在中國,我們評估后給出的數據是,在預防上,我們沒有把握說零傷亡,我們的最低風險仍然有300人。這就意味著,即使按照發達國家的水平加大投入,我們每年仍然有300人左右無法避免因地質災害死亡的命運。現在,除去特殊狀況,中國平均每年因地質災害死亡的人數約為七八百人?！敝芷礁f。

《中國新聞周刊》采訪的多位專家都表示,災前的預防,是整個防災減災系統的重中之重。防患于未然,才能事半功倍。

但周平根認為,國家在地質災害防治上的投入還遠遠不足。

在2008年以前,中央政府每年在地質災害治理上的投入是5000萬元,但汶川地震后讓國家對自然災害的防治更加重視。周平根介紹,2009年,中央財政投入了8億治理經費,2010年投入了14億, “2011年,我們要爭取50億以上的投入用于地質災害的防治,我們準備把這個寫入‘十二五規劃中?！?/p>

地質災害防治經費的投入主要包括三部分。周平根解釋,“一是采取工程治理現有的特大型地質災害隱患點;二是搬遷一些重災區;三是加強非工程措施,主要是用來發動群眾群測群防,加強重點地區和重點災害的專業監測,以及宣傳防災減災的必備知識?！?/p>

對于重災區的搬遷,周平根稱,現在約有1萬個重災點需要搬遷,涉及人數為100萬人左右,“如果每年花20個億搬遷20萬人,5年可以搬完?！?/p>

救援,從應急到專業

汶川地震發生后,溫家寶總理當即趕赴災區,親臨現場指揮救災。災區各級政府快速啟動應急預案,同時,部隊也迅速投入到救災工作中。中國快速、高效的救援行動,受到國內外的一致好評。

與此相對應的是,美國卡特里娜颶風發生時,美國總統布什還在度假,直到兩天后才終止度假返回白宮。美國的救援指揮部于颶風發生36小時之后才成立,5個小時后才向災區派遣第一支救援部隊,人數只有1000人。而向來以行政高效著稱的日本,在阪神大地震發生后,政府行動遲緩,備受民眾指責。

“中國建立的應急救助體系和四級響應系統在汶川地震中充分發揮了作用。”鄧國勝如是評價,“具有中國特色的政府主導、軍隊參與的緊急救災模式具有明顯優勢?！?/p>

這套四級響應系統是王振耀推動建立的。那時,他剛剛上任民政部救災救濟司司長。2003年的“非典”觸動了中國應急管理的軟肋,從而催生了中國應急體系的從無到有。

到2005年禽流感爆發之時,這套應急體系已經逐漸成熟。2006年,國務院正式發布《國家突發公共事件總體應急預案》。一年后,《突發事件應對法》開始實施,中國的危機管理制度進入一個嶄新的階段。

如今,56歲的王振耀辭去民政府慈善司司長一職,跳槽到北京師范大學壹基金公益研究院擔任院長。但談到四級響應系統,王振耀仍然很自豪,“制度在那放著,當災害發生后,死亡多少人,轉移多少人數,倒塌多少房屋,應該啟動哪一級的預案,主管領導什么時間到達現場,物資什么時候到達,都有明確的規定。即使我走了,這套制度依然在很好地運轉?！彼堰@套制度稱為“一個體制性的跨越”。

不過,王振耀坦誠,“在黃金72小時,政府的表現的確可圈可點。但我們還必須承認,我們還有很多地方值得改進。一個最顯著的表現就是,唐山大地震的時候,我們是用鐵鏟去救援,幾十年過去了,到汶川地震的時候,我們仍然還是用鐵鏟去救援,甚至是用手刨?！?/p>

在中國的歷次救災中,政府始終發揮著絕對主導作用,軍隊則是當之無愧的救災主力軍。2006年,國務院辦公廳和中央軍委辦公廳曾聯合發文,要求“進一步加強軍地(軍隊與地方)自然災害信息共享機制建設”。此后,總參和國家20多個部委建立了信息溝通機制——包括中國地震局、民政部、水利部和林業局等。

2008年,13.7萬大軍馳援汶川,有媒體評價 “驚天地,泣鬼神”。但在專業人士看來,中國救援能力的軟肋暴露無遺。俄羅斯的專業救援人員共有50萬,美國則至少有40萬。“很多中亞國家的專業救援隊伍都有近10萬人,但我們的專業救援隊,在汶川地震時,只有240人?！蓖跽褚f。在他看來,中國“怎么都得有一支10萬人的專業救援隊伍吧”。

汶川地震以后,中國國際救援隊——這支中國唯一的專業救援隊,從240人擴充到了480人。

2009年,國務院辦公廳專門發布《關于加強基層應急隊伍建設的意見》。2010年4月,解放軍總參謀部應急辦主任田義祥對媒體宣布,軍隊將建成8支共5萬人的國家級專業應急救援部隊,按要求2010年底將全部形成應急救援能力。

此外,2009年,民政部對中央救災物資儲備庫重新規劃布局,數量由原來的10個增加到24個,但多數都在規劃或在建。

2010年5月,昆明中央救災物資儲備庫建成并投入使用。這是中國目前已建成的規模最大救災儲備庫:“可同時停放起降兩架大型直升機;可滿足70萬災民的基本生活需求?！背啥贾醒刖葹奈镔Y儲備庫仍然處于在建狀態,這將成為中國規模最大的物資儲備庫。

有專家指出,緊急救援的背后,有設備需求、專業人員需求、保險需求、醫療救助體系等等,“每年國內將有上千億人民幣的市場潛力,國際需求也將近千億美元。但目前,救援產業鏈在民間市場還未得到進一步開拓和提升?！?/p>

民間,500億善款怎么用?

“在緊急救援階段,面臨的主要任務是在黃金72小時之內搶救生命,解決災民最基本的生活問題,解決問題的基本原則是速度快,但民間組織或公眾參與的程度相對低。政府在決策時,并不需要征得民間組織的同意?！编噰鴦僬f,“但在災后重建階段,面臨的主要任務是災民的心理撫慰、生計發展、社區再造等問題,這是適應性的問題。解決適應性問題的基本原則是解決速度相對慢,民間組織或公眾參與的程度相對高?！?/p>

因為有了汶川地震,2008年成為中國“公民社會元年”。在這一年,中國大陸地區民眾個人捐款達458億元,占捐款總額的54%,遠高于大陸地區企業捐款數的388億元。

“中國社會存在著豐富的慈善資源,汶川地震進一步喚醒了中國公眾的慈善意識,改變了國內的捐贈來源結果?！蓖跽褚诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時說,“過去幾年中,我國個人和企業捐贈保持著2:8的比例。但汶川地震中,來自個人的捐贈首次超過了企業?！?/p>

那時,民政部慈善事業協調辦公室的一份報告中說,“我國的全民慈善已經初現雛形?！?/p>

2008年9月,民政部社會福利和慈善事業促進司成立,王振耀從呆了11年的民政部救濟與救災司調任社會福利與慈善事業促進司任司長,他比喻接手的是“在汶川地震里長大10歲的中國慈善”。

在汶川抗震救災中,給國人印象最深的是捐款方式的多樣性?！耙郧耙惶崞鹁杩?給我最直接的反應就是捐款箱。”一位北京市民告訴記者,“但是現在抗震救災的捐款方式真讓我大開眼界,除了募捐箱募捐之外,網上銀行轉賬、手機短信捐款等都出現了,甚至通過網上購物平臺都能捐款,讓捐款變得十分方便!”

因此,把汶川地震捐贈情況和1998年抗洪的募捐數據比較,中國慈善發展的速度就可見一斑:1998年抗洪募捐的款物總計約為64819萬元,10年后在GDP總量增長3倍的基礎上,2008年汶川地震捐款數額已是1998年的近58倍。

“平民慈善的力量到底有多大?”王振耀算了一筆賬:“目前我國城市生活的人口是5億,如果每人一年捐100元錢,僅此一項全國每年就能募集到500億善款?！笔聦嵣?2007年,我國公眾和企業的慈善捐贈總額才達到了223.16億元,這就是說,“平民慈善是我國慈善事業尚待開發的一個寶藏,潛力無窮?！?/p>

汶川地震之后,中國人的慈善意識迅速覺醒。

玉樹地震之后,在央視的賑災募捐晚會上,短短幾個小時的時間,就籌得善款21.75億元。根據國家審計署最新數據顯示,截至7月9日,全國共接收“玉樹地震”捐贈款物106.57億元。其中尚未投入使用的資金有98.43億元,而中央財政今年撥付的重建專項資金另有90億元。

另一支迅速成長的力量是NGO。結合各方面數據估算,汶川地震救災期間入川志愿者為在130萬人次;省內志愿者在300萬人次。根據中國社會工作協會志愿者工作委員會專家測算,在其他省市,參與賑災宣傳、募捐、救災物資搬運的志愿者超過1000萬人,所有志愿者的服務價值高達165億元。

救災,給社會更多機會

在汶川大地震的捐贈中,有80%以上的善款間接或者直接捐給了政府部門,或者通過地方慈善機構交由政府統籌使用。但中國紅十字總會、中華慈善總會和全國性公募基金會所接受的社會捐贈資金,仍可由這些民間組織自行安排使用。這筆資金大約有74.11億元,只占到整個救災捐贈的11.36%。

即便如此,在2008年下半年,紅十字基金會就從13億元賑災捐款中拿出2000萬元,分三輪公開招標汶川大地震災后重建項目,以基金會對接草根NGO的模式,讓民間的資源回歸民間。在紅十字基金會看來,“這2000萬投入的社會效應,遠遠超過了之前與政府合作、在硬件建設上投入的6億元。”

此后,在2009年8月,中國扶貧基金會、中國紅十字基金會、南都公益基金會等七家基金會,再次面向草根NGO發起了一輪公益項目招標,招標總額同樣達到了2000萬元人民幣。

在災后重建階段,NGO“招標”的模式,在鄧國勝看來是一個“巨大的進步”,因為這是“從政府集中使用模式走向了多元分散的委托外包使用模式”。

然而,中國 “小政府,大社會”的公民社會還遠遠沒有成型。在玉樹地震后,7月7日,民政部會同五部委發布《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》,13家全國性公募基金會募集的善款,需要匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會、青海省慈善總會的專用賬戶中,由青海省方面統籌安排使用。

這引發了社會的種種質疑。民政部有關負責人對此解釋,這是考慮到“玉樹地震災后恢復重建任務十分艱巨繁重,并面臨高寒缺氧、施工期短、交通不便、生態脆弱和建筑資源嚴重不足等特殊困難”后做出的決定。

鄧國勝對此評價,“對全國公募基金會的收繳規定,意味著政府的權力更進一步了。” 他認為,從國外的經驗看,捐贈資金的多元、分散使用,總體來說效果要優于政府“集中使用”,比如,“對于農村的災區而言,民宅或學校是集中建設,還是分散建設?建在什么地方,采取什么方式建設?這些問題并沒有唯一的標準答案。再比如,采用哪種扶貧模式才能區的最好的扶貧效果?選擇哪種重建方案最可行、最有利?這些問題都沒有簡單的答案,需要人們不斷去調整和適應。”

“社會參與救災力量的大小,在一定程度上取決于經濟發展的水平、群眾的參與意識等,還有一個重要的因素是政府給予的寬松環境?，F在的問題是,政府要給社會一個機會。”鄧國勝說,“一個理想的模式是,通過民間組織救災聯合會或網絡的方式,將民間組織或志愿者納入救災管理的體制。” ★