首都北京的善治前景

王 雪 舒 琳

北京市委社會工委書記、市社會建設辦公室主任宋貴倫近來精神狀態不錯,比數月前第一次接受《中國新聞周刊》采訪時多了些爽朗的笑容。

剛剛過去的十七屆五中全會強調,以更大決心和勇氣全面推進各領域改革,加快推進社會體制改革,使上層建筑更加適應經濟基礎發展變化。

在此之前,中共中央總書記胡錦濤主持中央政治局進行第二十三次集體學習時也強調,要深刻認識正確處理人民內部矛盾的重要性和緊迫性,著眼于最大限度激發社會創造活力。

宋貴倫憑直覺感到,中央的要求為今后社會建設改革預留了很大的空間,“如何利用好這個空間就要看各級官員的膽識和智慧了”。

在十七屆五中全會召開前夕,中共中央編譯局副局長俞可平撰文說,“十二五”期間,中國政府將會實現善政、趨向善治。其中“善治”意指良好的治理,是政府與公民對社會的合作管理,而這些要依賴于社會組織。

行政化嚴重

從2007年底成立社工委至今,北京市社會建設改革已經悄然進入第三個年頭。

作為首都、國際化的大城市,北京市社會組織眾多,意味著社會組織建設要面對復雜而艱巨的任務。

舊體制已很難適應新形勢的要求,而新的社會管理體制尚未建立。宋貴倫之前任北京市委宣傳部副部長、市社科聯黨組書記,對社會組織建設并無深入認識。因此上任之初,宋貴倫立即感受到社會組織管理和服務亟待體制改革所帶來的壓力。

2007年底社工委成立之初只有二十幾個人,幾間辦公室,現在已經發展到70多人。隊伍的壯大,也意味著任務越來越重。

“政、社分開,社會組織去行政化是改革的突破口。”經歷了3年磨練的宋貴倫一針見血地指出,社會的重建必須觸及體制核心,否則改革只是走過場而已。

去年,“北京市社會組織培育和管理課題組”負責人、北京行政學院社會學教研部教授尹志剛對北京市西城區社會組織的調查發現,社會組織行政化很嚴重。

調研結果顯示:社團(共青團、婦聯、工會以及文聯等)和“民間非政府組織”正職的社會身份有較大差異。正職身份是處級以上干部的比例,社團(61.7%)遠遠高于“民非”(26.3%)。這就意味著社團的資源獲得主要依賴領導干部的行政身份及其帶來的社會資本。

尹志剛認為,這種現象反映了我國政治體制改革的嚴重滯后。在黨政機構領導人的終身制未被根本破除的制度背景下,離退休后,這一特殊群體中的部分成員繼續通過把持社會組織的領導地位,占有和享用主要由政府提供的資源。

“更為嚴重的是,或是由于安置這些人的需要,或是由于這些人的自我設計,導致某些社會組織因人設事,沒有什么社會公益價值可言,也沒有任何公益服務可為。”尹志剛對此表示擔憂。

同樣,“北京市社會組織培育和管理課題組”調查訪問時,北京市西城區一些社會團體負責人也表達了類似的擔憂。

西城區圖書館管理協會會長郭斌以評估為例表示,現在評估是由政府來做,但實際上應交給第三方。“也正是因為政府包攬一切,所以任何問題人們都來問責政府,這也是政府做了很多事情卻得不到老百姓認可的原因。例如中國人愛在陽臺上曬被子,在美國這是影響社區美觀的行為,社區組織會出面告知當事人到指定地點曬被子,而不是政府發出通告”。

一位不愿透露姓名的協會負責人透露,行政主管部門不但涉嫌權力越位,而且還當起了協會資金的管家,“一些協會主體不被認可,政府不直接撥款給協會,而是撥給主管單位”。

“只聽樓梯響 不見人下來。”西城區醫學會會長程湘梅說,她感覺改革聲響較大的政府職能并未被壓縮。以“家庭護理員”培訓為例,是以政府層層下達任務的方式進行的,北京市衛生局交給西城區衛生局來展開培訓,一年下來,只培訓1000多人,但患慢性病的患者有幾十萬,根本不夠用。

上任之初宋貴倫即意識到,去行政化實現社會組織自治才能達到善治,否則早晚會出問題。

但現實困境擺在宋貴倫面前。按照國家現行有關法規規定和政策要求,社會組織實行業務主管單位和社團登記管理機關“雙重”管理體制,既要在民政部門進行登記,又要有業務主管部門。

據統計,北京有社會組織2.8萬家,其業務主管單位共計134家,幾乎所有的行政部門下面都有一個或者幾個社會組織。

“134家行政部門管理2.8萬家社會組織,管理自然很分散。由于社會組織長期依附于行政部門,它們也缺乏在市場經濟條件下的競爭與鍛煉,因而往往能力較差。”宋貴倫說。

在社工委成立以后,2.8萬家社會組織該如何改革發展成了重要問題。按照北京市委市政府要求,宋貴倫帶領其團隊深入調研,探索破解之道。

經過多次論證后,宋貴倫得出結論,社會組織的改革既不能冒進,也不能停滯不前,“改革還要觸及核心地帶,否則只能是形式主義”。

“社會結構嚴重滯后于經濟結構,社會組織改革應該首先向行政化開刀。”宋貴倫認為,從管理體制改革方向來看,應該是實現政、社分開,管辦分離。“政府抓管理、定政策、搞監督,行政部門原則上不再直接做業務主管單位,而是進行行業管理,實現人、財、物分開”。

循序漸進

為了強化改革力度,在社工委成立一年后,北京市下發了《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》,去行政化改革的目標確定為:構建“樞紐型”社會組織工作體系,推進政社分開、管辦分離,實行“分類管理、以社管社”的社會組織管理體制。

對此,宋貴倫向《中國新聞周刊》進一步分析說,授權以人民團體為骨干的大型聯合組織做龍頭,把同類別、同性質的社會組織聯合起來,搞好日常管理和服務,符合政社分開、管辦分離的原則,又與雙重組織管理的法律法規不相抵觸。

經初步測算,北京有近30家樞紐型社會組織就可以實現全市85%的社會組織的覆蓋。這些樞紐型社會組織有幾種情況:

第一種屬于人民團體,例如工會、共青團、婦聯等,去年首批確認10個,“這是帶有半官方性質的,要保留。不能在具有優良傳統的人民團體之外另起爐灶、搞兩張皮,要鞏固和發展這些主陣地,這是政治方向問題。”宋貴倫說。

第二種是行業協會。宋貴倫表示,政府和市場的中介就是行業組織。北京市將把工業經濟聯合會、商業聯合會、建筑聯合會等行業協會打造成樞紐型社會組織。“這些行業協會要逐步淡化官方色彩。行業協會的領導不能讓行政部門干部兼任。”

第三種是民辦社會組織。這些組織從出生就不具有行政化色彩,對它們的支持主要是通過購買服務。“因此可以說,樞紐型社會組織既不是官方的,也不都是半官方的。現在的工作思路是先掛鉤后脫鉤,先蓋房后搬遷”。

對于“先掛鉤后脫鉤”的改革模式,北京行政學院社會學教研部教授尹志剛認為,原有體制內的人民團體,如工會、共青團、婦聯等帶有濃重的行政色彩,這類組織的發展方向不能再一味強化其行政化,更不能讓它們替代政府,甚至扮演“二政府”的尷尬角色。

尹志剛建議,政府要逐步弱化直至取消人民團體類組織的行政等級,通過黨和政府的項目委托機制,發揮其動員同類組織的社會力量,去有效地發掘、整合本組織現有資源,進而動員其他可以參與和承接相關項目的組織資源,以淡化其行政色彩,減少組織和項目執行成本。

“任何改革都不是一帆風順,”宋貴倫坦承,一些強勢的行政部門確實不愿放棄下屬的社會組織,“只能先易后難,循序漸進向前推”。

有限政府

相對于北京市的“政社”分離改革,從2002年起,上海市開始了要求一批政府官員不再擔任協會領導的改革,逐步實現了從“政府附屬”向“企業聯盟”轉變。

今年,上海又開始推動企業協會與黨政機關人員、機構、財務、資產的“四分開”,向行政化進一步開刀。

2004年,面對日益嚴重的人口老齡化問題,廣州開始試點社區養老社會化服務模式。

在地方試點“政社”分開之際,中央部門卻少有動作。采訪中,一位不愿具名的人士表示了憂慮,“現在有這樣一種傾向,不是去行政化,而是強化。這種強化來自中央部門。比如司法部直管律師協會。從上到下建立黨委,就會造成黨政不分、政社不分。”

中國扶貧基金會去行政化的成功是罕見的案例。10年前,中國扶貧基金會主動向業務主管部門——國務院扶貧辦提出取消行政級別。

中國扶貧基金會執行副會長何道峰向《中國新聞周刊》表示,在取消行政級別前,受行政級別等因素影響,基金會無法自由引進人才,政策和執行等都要受業務主管部門的管制。“中國扶貧基金會每年募集的善款數額,從10年前的一兩千萬,上升到現在的6個億。”

不過也有人擔憂,社會組織去行政化后將會“一無所有”。郭斌就說,有些社會組織怕脫鉤,因為一旦脫鉤了,就難以生存,畢竟現在社會組織所擁有的都是過去單位給的。

同樣,西城區統計學會會長、區統計局副局長文奎也表示,當初成立學會的目的是為了把統計局力所不能及的事交給學會做,還是有為行政服務的意思。學會也在借助統計局的名,“如果是完全獨立的社會組織,影響力和號召力必定就會弱一些”。

西城區統計學會秘書長李潤魚也坦承,因為統計局不能收培訓和代理的費用,而學會能收。“如果沒有這些培訓或代理等,而且不是圍繞統計局的中心工作來運轉,也不是由局長來兼任會長,學會是否還能有現在的‘威力?”

顯然何道峰并不贊同,他認為政府不要過多管理社會組織,應讓其自生自滅。而在專家看來,建設“有限政府”乃大勢所趨,政府被壓縮的職能以及提供的公共服務,應改由社會組織來提供。★