行政透明度:小步前進

申欣旺

9月28日,北京大學公眾參與研究與支持中心發布的《2009年度中國行政透明度報告》(下稱“透明度報告”)結果顯示,雖然《政府信息公開條例》實施才兩年,但受測評的省級政府及格率達到了40%。并且一些排名靠后的中央部委和地方政府積極回應,使人們對政府信息公開的前景抱持樂觀。

地方表現出人意料

該報告由北大公眾參與研究與支持中心和耶魯大學法學院中國法律中心聯合國內7所高校研究力量,于2009年11月至2010年7月間,針對國務院下設的43個機構,30個省級政府(香港、澳門、臺灣和西藏除外),及北京、吉林、山東、浙江、廣東、四川共6個典型省市下屬的97個地市級行政單位,進行觀察和評估得出。

上述兩中心早先就此合作開發出“中國政府信息公開評測指標體系”,包括用于地方省、市兩級政府評測的“地方政府版”,以及用于國務院下設機構評測的“國務院機構版”。

測體系采用指標式和百分制,共分三級指標。其中,一級指標包括“組織配套”、“制度配套”、“主動公開”、“依申請公開”和“監督和救濟”等五大類,而三級指標在兩個版本中分別達到37與40項。從測評指標來看,依據《政府信息公開條例》對政府部門所設定的義務,具有一定的指向性與科學性。

據報告發布者介紹,評測采用檢索和實測兩種手段。檢索主要通過網上搜索、閱讀政府公報、查閱政府信息公開年度報告、向政府咨詢等形式進行。

比如,《2008北京市政府信息公開工作年度報告》“概述”部分僅簡單提及建立了保密審查制度。進一步查詢,在《北京市人民政府辦公廳關于印發本市政府信息公開工作文件的通知》第5條確認北京市已經制定了《北京市政府信息公開保密審查辦法(試行)》,根據這一項指標,可以得2分。而《2008教育部政府信息公開工作年度報告》中提及建立了保密審查規范,但無法在其官方網站得到核實,不能得分。

所有測評對象均通過此種定量觀察得分或不得分,最終形成2009年度“透明度報告”。

報告顯示,在及格率方面,省級行政單位及格已漸成主流,得分超過60 的省份共有12 個。

上海成為北京大學公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授與他的團隊欣賞的典范之一。根據《2009 年上海市政府信息公開工作年度報告》,該市政府信息公開專職人員已經達到165 人。王錫鋅說,這次測評注重的就是“基礎設施建設”,看政府信息公開有沒有制度保障、有沒有工作人員、有沒有專門的領導機構。他的理由是,“如果連機構都沒有,也沒有專人負責,你能想象這個工作可以開展到什么程度?”

不止如此。2009 年,上海市政府辦公廳新的“三定方案”明確了信息公開職責,并增設政府信息公開處為專門機構。不同于其他省份,這個機構上面還有一個更高的議事協調機構——政府信息公開聯席會議。它的拍板人是上海市常委、常務副市長,行政級別顯然高于主管部門市政府辦公廳。

這種設置令觀察者感到欣喜:“主管的官員級別越高,能調動的行政資源越多,開展政府信息公開工作的阻力就會越小。”在他們看來,上海在地方政府的測評中獲得第四的排名有其堅實的基礎,從分數上來看,亦只比第一名的北京76.5少4分。

相比之下,國務院下設機構僅有銀監會、商務部及格。

在國務院下設機構與省級單位工73 個評測對象的平均得分僅為50.7 分,總體及格率只有19.2%。就政府信息公開的總體表現而言,各省級行政單位明顯優于國務院各下設機構。

在平均分和中位分方面,各省比國務院各機構均高出10 分左右。各省的平均分和中位分超過57分,已經接近及格線。相比之下,國務院各機構的平均分和中位分均在47分左右,距及格線還有相當距離。

報告認為,《條例》于 2008 年5 月1 日實施至今,“該說的都說了,容易做的都做了”,政府信息公開的基本制度框架已經建立,但“紙面之法”向“生活之法”的轉化仍然緩慢。

政府積極回應

王錫鋅表示,從外部配套生態看,信息公開的問題,涉及保密與公開的關系界定和處理。保密過寬過濫,公開就必然受到限制。保障信息供給,必須改善信息公開制度的外部生態環境。否則,即便行政機關愿意公開,也難以公開。

但他也認為,從現有制度仍舊有推動政府信息公開的空間,“透明度報告”本身就是此種努力之一,藉此一方面對政府信息公開工作予以監督,另一方面則通過評估體系給予支持。

王錫鋅解釋說,測評指標體系是依據相關明確的法定要求設計,是針對目前中國現實的“最低要求”。該項目希望促進“知情權”從一個漂亮的概念,變成一種實際的社會生活。

“透明度報告”的發布確實收到了此種效果。據王錫鋅介紹,報告發布后,陸續接到國務院下設機構以及地方政府部門的溝通電話。

據北大公眾參與研究與支持中心周忠東老師介紹,“9月29日,銀監會政府信息公開部門打電話過來,表示領導很重視這個報告,希望能夠得到報告全本。”

報告起草者私下曾擔心報告披露將招致名次靠后部委的不滿。但9月30日公安部的來電使該中心打消了這種顧慮。

據了解,“公安部來電,態度非常誠懇。電話中大致表達了三個意思,一是領導很重視政府信息公開工作以及這次測評;二是希望能夠了解測評的標準,以方便改進下一步的工作;三是希望能夠和中心保持溝通。”

此后,黑龍江省政府政府信息公開辦公室主任來電請教如何進一步改進該省政府信息公開工作。

王錫鋅向《中國新聞周刊》表示,“透明度報告”受到關注表明政府部門對此項工作的重視在加強,本身具有建設性的意義。

各部門的回應是報告起草者所樂于看到的。在王錫鋅看來,“透明度報告”本身就是公眾參與的一種形式,為政府信息公開注入了新的動力。政府承認公民知情權并加以積極回應,這是公眾參與和政府信息公開的良性互動。

實際上,在透明度測評后,報告即提出了三個轉變的政策建議:將政府信息公開工作的重心從建章立制轉向落實完善;將制度建設從全面鋪開轉向重點攻堅,將發展動力從單向推動轉向雙向互動;加快政府信息公開在中央層面的制度進步,在司法救濟、降低依申請公開門檻、財政信息公開等熱點領域回應日益高漲的公開訴求。

以司法救濟為例,通過訴訟形成對政府部門的監督曾被寄予厚望。但司法救濟并未順利展開。最高人民法院行政庭副庭長李廣宇認為,造成政府信息公開司法救濟尷尬現實的根本原因,在于目前我國保護公民知情權的法律依據,僅僅是《條例》第三十三條籠統的規定。

盡管《條例》生效逾兩年,《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》草案也于2009年12月公開征求意見,但相關司法解釋尚未出臺。

李廣宇表示,無論是政府信息公開制度,還是此類訴訟,都跟傳統行政行為的方式不同,也迥異于傳統行政案件的性質,行政訴訟法對受案范圍沒有規定。例如,有關行政訴訟的受案范圍,是否該納入知情權仍存爭議。此外,在訴訟主體資格上,是否嚴格要求原告與申請公開事項有法律上的利害關系,也存有爭議。

這些問題需要司法解釋予以明確。據李廣宇透露,如進展順利,該司法解釋將于年底出臺。★