上海的“大調解”實驗

唐 璐 王 雪

上海市寶山區司法局局長周有根的文卷柜里放著兩摞一尺多高的卷宗,每本卷宗都被牛皮紙包裹,上面印有“聯合人民調解委員會”字樣。

2010年9月6日,周有根從卷柜里捧出一摞卷宗,對《中國新聞周刊》記者說,“你可以隨機抽幾本卷宗,抽到哪里就去哪里采訪。”

此前的8月28日,《中華人民共和國人民調解法》由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過。“人民調解”這一舊事物以“強悍”的姿態重回公眾視野。

但上海在2006年,其轄下寶山區司法局就把人民調解與司法調解、行政調解進行對接,先后與法院、檢察院、公安、信訪、房地、勞動保障等職能部門聯合出臺委托人民調解工作的指導性文件,并在法院、信訪、交警支隊、勞動仲裁等部門設立人民調解工作室,提供調解服務。

“這就是所謂的‘大調解,指的是由黨政主導,政法委牽頭,各部門參與以及人民調解、行政調解、司法調解充分發揮作用,互相銜接配合的一種工作體系。”9月13日,中央綜治辦協調室負責人向《中國新聞周刊》解釋說。

隨著近些年來社會矛盾的增多,基于維穩需要,中央政法委鼓勵各地探索解決矛盾的治理模式。作為沿海發達城市的上海,比較早地開始了“大調解”的實驗。

“2009年,全市基層法院有1/3的案件沒有進入訴訟程序,而是通過調解途徑解決掉了。”9月8日,中共上海市委常委、政法委書記吳志明接受《中國新聞周刊》專訪時說。

維穩需要

2004年前后,時任中央政法委書記羅干提出中國社會主義現代化建設正處在關鍵的發展時期,同時也是“人民內部矛盾凸顯期,刑事案件高發期,敵對斗爭的復雜期”。

“我們黨的內部文件從來都不會把人民內部矛盾列在頭條的。”當時的吳志明明顯感覺中央政策有大的調整,“中央提出‘三個期,是對中國社會經濟發展到一定階段的一個評估,‘人民內部矛盾的凸顯對于政法機關的挑戰也是前所未有的。”

面對“三個期”的凸顯,如何緩解社會矛盾成為各地政法部門工作的重中之重。

吳志明突然想起上海原有的10萬調解員,有了一個新的思路,“這些人分布在城市的各個角落,可在街道社區設立調解室做社會工作,并且做的層次各有側重。”

上海市政法委隨后研究制定策略,最終推出“大調解”體系,希望借此應對高發的“三期”。

自2003年以來,上海市推進民事糾紛、輕傷害案件委托人民調解工作,促進人民調解與司法調解的銜接配合;推進治安案件、信訪事項委托人民調解工作,促進人民調解與行政調解的銜接配合。

上海特色的“大調解”工作模式,使大量矛盾糾紛在進入司法渠道之前得以化解。據統計,2009年上海市人民調解組織共化解16萬件矛盾糾紛,調解成功率達97%以上。

在接受采訪時,上海市政法委研究室主任徐秉治向《中國新聞周刊》解釋了“成功”的奧秘所在:調解是雙方都自愿的,不存在強迫問題。而法律是剛性的,判決也是剛性的,服也得服,不服也得服,最后導致“判后不服”現象層出不窮。相反,經由人民調解完后,很少發現當事雙方再有“翻燒餅”(反悔)的。

徐秉治舉例說,兩個人有經濟糾紛,法院判決后,按理說敗訴方應該執行法院判決,但是有的敗訴方就懷疑法官有問題,開始不斷上訪,從基層到市里、省里甚至告到中央。

“‘勝敗即服是一種理想模式,現實中很難做到。司法途徑不是解決糾紛的唯一渠道。”徐秉治頗有些感慨。

做大“解壓閥”

2006年寶山區司法局開始推行人民調解與訴訟制度對接時,法院是有抵觸情緒的,甚至個別領導說法院辦公地方很緊張,讓調解工作室到法院外面去租辦公室。

不愿透露姓名的知情人認為,法院之所以有抵觸情緒,是因為長期受‘當判則判的思想影響比較深重。

“不久,上級政法委規定,法院委托人民調解的辦案率要達到15%,達不到考核標準就不合格。法院為了評先進必然要轉變思路,給人民調解讓道。”上述知情人表示。

周有根則認為,是面臨越來越大的審判壓力促使法院最終愿意和司法局合作,“法院搞民事審判大概有四五十人,每年要審理8000～10000案件,壓力可想而知。”

去年,上海市寶山區法院受理一起骨灰盒糾紛案件:在寶山區某鎮,由于弟弟沒有告知哥哥父親去世的消息,哥哥遂將弟弟告上法院。法官很躊躇,一是履行標的很難確認;另外,如果強行判決,將會導致一系列矛盾后果發生。法院人民調解室接過這個案件后,經過細致的說服,最終使哥哥撤訴,化解了一起家庭內部矛盾。

周有根據此認為,以人民調解柔性的力量來彌補它剛性的不足,這既是繼承傳統也是新形勢下的創新,這個“解壓閥”仍需做大。

做大“解壓閥”的想法,引起了一些學者的擔憂:過度強化調解功能,司法權威是否會受到挑戰。更有專家擔憂,人民調解的權力化傾向進一步強化,可能不利于法治。

蘇州大學教授周永坤在接受媒體采訪時表示,調解組織的正規化、權力對人民調解過程的介入和對調解協議效力的維護,使原本自治性質的人民調解具有了強烈的權力色彩。

寶山區司法局掛職副局長、上海交通大學法學院副教授王光賢則認為這是不必要的擔憂,或者說是司法正統主義的表現,認為但凡糾紛,必須由法院來判處。“按照《民事訴訟法》規定,人民調解根據自愿原則進行,當事人對調解達成的協議應當履行;不愿調解、調解不成或者反悔的,可以向法院起訴,所以說調解是選擇性而非替代性的”。

我們始終貫徹自愿這個前提,沒有強制,何來權力被強化呢?”周有根進一步解釋說,“我們與其他部門的合作在委托制的基礎上,是政府委托人民調解委員會,所以絕不是強制”。

王光賢舉例分析說,自愿原則下的調解是不會損害司法權威的,比如某些類型的相鄰關系,雙方的讓步是為了以后換取更好的和睦發展空間,“難道非得黑白分明的司法判決才對當事人公平,才真正解決了糾紛?”

2009年7月10日,家住在上海市寶山區寶鋼三村的曹紅娟帶著5歲的孫子高斯民去外面玩時,被另一個孩子徐文斌撞到,導致臉部左眼下方1厘米處撕裂性創傷。

在與徐文斌的父母溝通無果后,2009年9月初,曹紅娟一紙訴狀將徐的父母告上寶山區人民法院。在案件審理過程中,寶山區法院委托寶山區聯合人民調解委員會(簡稱“聯調委”)進行調解。

調解員楊秀芬開始在和曹紅娟接觸時,曹紅娟的情緒一度十分激動,話未出口淚先流,表示不愿意調解,希望法院能夠盡快判決。

楊秀芬開導曹紅娟,“如果法院硬性判決的話,賠償費用也不一定比調解數額高,同時法院判決要以司法鑒定意見書為準,如果能降低賠償要求,與被告達成協議,可以省下一筆鑒定費。”

楊秀芬接著指出厲害關系,“法院如果判了,你們就結成冤家,在一個小區住,低頭不見抬頭見的,還是和解的好”。

這番話也正是曹紅娟所擔心的。經過幾番來回調解,終于使原被告雙方在人民調解室達成協議,被告一次性給付原告5000元人民幣,并由寶山區法院出具民事調解書。

2010年9月8日,高斯民的爺爺對《中國新聞周刊》說,法院調解完不久,被告就把賠償金給付了,并且兩家關系也沒有鬧僵。

剛從法院退休不久的法官、寶山區法院調解工作室王姓調解員據此說,有的當事人實際上是礙于面子才去法院起訴的,調解在某種程度上照顧到了雙方面子,使矛盾不至于繼續惡化。

2008年最高人民法院確立“調解優先、調判結合”工作原則后,在學術界曾一度引發爭論。有學者發表文章稱“調解將弱化法治”,甚至更有學者批評說“調解優先,公平退后”。

對糾紛解決機制頗有研究的上海交通大學法學院教授王福華表示,如果法院處理糾紛過多使用“調解”方式,那么法院“判決”這種司法公共產品就會減少,從而導致法官審判經驗減少,甚至會出現一些法官為了規避問題,就會犧牲公平正義。

在采訪中,一些法院人士向《中國新聞周刊》表示,最高法院的工作原則由原來的“當調則調、當判則判”轉為“調解優先、調判結合”,可以理解為是對“唯法治論”的糾偏,大調解是化解法治后遺癥的。

權宜之計?

8月28日《人民調解法》通過大會上,全國人大常委會法制工作委員會民法室副主任扈紀華對“大調解”也進行了定義:是指人民調解、司法調解和行政調解,它們都是通過第三方介入當事人之間的矛盾糾紛,通過疏導、說理來解決糾紛,達成協議,矛盾得到解決的一個方式。

扈紀華表示,在有些地方,“大調解”已經開始摸索、試行、實踐。在一個時期的實踐基礎上,總結經驗,再考慮相關的立法問題。

9月6日,司法部基層工作指導司司長王玨向《中國新聞周刊》表示,按照中央的要求,大調解是中央政法委布置的一項黨的工作,是為了維護穩定的需要。

“多元化的訴求,需要多元化的解決方式。”中國人民大學法學院多元化糾紛解決機制研究中心主任范愉對《中國新聞周刊》說,“大調解”要改變的是過去在社會治理方面過分依賴“法律至上”,希望當事人自身參與,采用靈活的方式,改變法律的僵化。

“現在的制度特點就是各自為政,比如司法部門、行政部門、民間解決糾紛都是獨立的。相互之間在一定時候是有競爭的,為了擴張自己的權力去爭奪,配合不夠。”范愉認為,“大調解”使各部門形成合力,比如由政法委牽頭,使相對獨立的系統得以整合。它最大的好處就在于形成一種多元化的糾紛解決機制,不是單純地把糾紛放到法院去,靠司法解決問題。

有些人擔心,過多強化調解是否會導致法院社會化的傾向。王福華介紹說,這種擔心在其他國家同樣存在,以法治著稱的美國為例,近幾年90%以上的民事案件沒有進入庭審程序,而是通過訴外和解和訴內調解處理,美國學者對審判衰弱化也表示很擔心。

“現在有些地方推行的‘大調解模式值得商榷。”王福華進一步說,“這種模式不值得推崇的地方在于它沿襲了全能體制國家的傳統,被國家權力牢牢控制,用盡所有的物質、經濟、組織的資源。”

王福華通過翻譯有關全球糾紛解決機制的國外法學著作發現,國外更加注重強調調解組織的非營利性、中立性和自主性。

因此他認為,調解可作為轉型時期的權宜之計加以利用。“西方發育相對成熟的市民社會,市民調解和社會化調解是市場運作、引入社會力量加以調節,非營利部門參與。而我們國家距離市民社會還有很長的路要走。”

吳志明頗不認可“權宜之計”的說法,“作為社會管理的重要組成部分,我們國家需要有一個長期的大調解體系。”

“多元化價值觀念迫使現有社會治理模式相應調整。最近中央提出社會管理,要在理念、方法、體制上進行探索創新,以適應社會主義市場經濟體制。”上述中央綜治辦協調室負責人說,“很多社會矛盾糾紛相互交織,有時依靠一個部門解決不了。這些年對大調解的探索還是符合國情的。凡事都有一個磨合的過程。大調解機制在運行機制、責任機制、問責機制上還有待完善。” ★