“航線時刻”的博弈

劉炎迅

一場反腐風暴正席卷中國民航系統。

從機場到航空集團,不同層級的管理者相繼被牽出。而案件背后,隨著航線時刻的尋租灰幕被一次次拉開,關于航線時刻的尋租與反尋租戰爭,也再度開場。

“審批權集中,腐敗難免”

航班起降時刻(SLOT),簡稱航班時刻,又叫機場起降時段(Airport SLOT)、機場時刻等,是指在某特定機場,為使航空器在某一特定日期起降和飛行得以實現而獲得的、或者分配的進港或離港的預定時間。

狹義上的航班時刻,僅指時間資源本身。航班時刻的數量取決于它所連接的空域航路狀況和機場設施情況,機場容量和空域容量共同決定了航班時刻的供給量。廣義上的航班時刻除時間資源外,還包括使用空管和機場基礎設施的權利(使用時需另外付費)。

航班時刻容量是一種稀缺資源。它的特殊之處在于,如果不是完全透明化或者市場化的運作,審批環節的權力身影,就會讓一切操作變得微妙而糾結,也讓一些官員有了可乘之機。

最近的十幾年,中國的民航業發展迅速,新的航線不斷被開通,時刻表也越來越擁擠,而行業內部的制度和管理體系,則顯得日益滯后。

“民航業眾多審批權都集中在極少數官員手中,尋租和腐敗是難免的,只是此前國家一直沒有下決心追查。”一位民航業內人士說。

無論南航窩案,抑或首都機場張志忠案,還是民航華北局黃登科案,都涉及“航線時刻”審批。目前國內吞吐量最大的十個機場的航線時刻審批權,均掌握在中國民用航空總局(下稱“民航總局”)和地方民航管理局手中。

在審計署最初的審計中,南航一筆“航權協調費”的數額驚人,導致背后的商人龐漢章和魏景波被查出,這二人被認為是攫取優質航線時刻的“能人”。

中國民航大學經濟管理學院金永利長期研究航線時刻資源的配置問題,他在一篇論文中說,目前世界上廣泛存在著兩種不同的航線時刻配置模式,一種是IATA(國際航空運輸協會)模式。這是歐盟和中國等絕大多數國家分配航班時刻的基礎,它以IATA航班時刻分配程序指南為基礎,采用行政配置模式。另一種則是美國模式,代表國家是美國和韓國,它采用行政分配與市場分配相結合的混合配置模式。

中國2007年9月實施了《民航航班時刻管理暫行辦法》,建立了“政府管理為主,多方參與”的航班時刻管理體制,民航總局負責全國民航時刻管理工作,對于時刻分配與協調工作的具體承擔機構,則由民航總局空管局和各地區民航管理局負責。

而在這一年的11月2日,民航總局網站刊登了時任中國民用航空總局局長的楊元元接受英國《Airline Business》雜志的專訪內容。

楊元元在專訪中說,國內民航業管制措施會穩步放寬,其關鍵在于國內航權管制放寬計劃。過去,中國航空企業如要在國內主要航線運營,須經民航總局批準。但2006年在武漢進行了一項試點。這項限制在試點中被取消,航空公司只需要向民航總局提交報告存檔備案。

“我們正在減少需要民航總局審批的航線城市數量,我們已將這個數量從20個減少到了10個。”楊元元說,“今后,可能只有5個城市需要民航總局審批。我們的目標是到2010年所有城市、所有航線都不需要航空公司向民航總局申請審批,只需要向我們報告備案就可以了。”

“航班時刻協調會的博弈”

但是,擁有航線的航空公司仍然不能隨心所欲。更關鍵的是時刻資源,因為即使有權飛往一個城市,但是如果沒有好的航班時刻資源,也不能成行。

2007年的暫行辦法,并沒有解決航班時刻分配的尋租問題。

在一些不定期航班的時刻分配上,由于審批權力仍然實質集中于管制者手中,一些航空公司為了獲得需要的時刻資源,只好四處尋求關系。比如貨運包機,貨運時刻并不在“民航航班時刻協調委員會”上討論,航權和航班時刻,卻每每掌握在少數與民航局官員有特殊關系的人手中。

《民航航班時刻管理暫行辦法》頒布的同時,“民航航班時刻協調委員會”為“利益協調,爭端解決”而成立。在國外,委員會由業內專家、資深人士組成,每個成員都極具公信力,也非常愛惜自己的羽毛,往往做出透明化和公平化的決定。而中國的“民航航班時刻協調委員會”,其委員會的成員由所屬地區管理局、地區空中交通管理局、定期使用協調機場的航空公司、機場管理機構的代表等組成,委員會主席一職,則由地區管理局代表擔任。

“航班時刻協調委員會”以投票的方式決定議案,一次會議總計投票數為1000票,其中航空公司擁有600票、機場管理機構擁有150票、地區空管局擁有150票、地區管理局擁有100票。顯然,這樣的制度設計讓航空公司擁有了更多的話語權,是一種進步。

“由于機場的時段有限,所以好的航班時刻對于航空公司來說,直接決定盈利狀況,這就導致了好的時刻資源大家拼著搶,在缺乏可操作的分配方案和監管機制的基礎上搶占時刻資源,甚至為打壓同業競爭者續展航線資源,成為航空公司之間一種競爭的常態,管理權尋租的毒源也就由此而生。”長期研究航線時刻的專家、民航資源網的許宏江此前公開說。

而在此前的1990年代,決定國內航線和航班以及時刻分配的,是《國內航線和航班經營管理規定》(1996年民航總局“59號令”)。根據“59號令”,空運企業申請航權和航班時刻,無論起飛降落在哪個機場,都必須經過民航總局的批準。對于國際貨運包機,適用的則是《外國民用航空運輸不定期飛行管理細則》(1990年“14號令”),其飛行起降,亦需由民航總局審批。在由“59號令”和“14號令”授予民航總局以一切航線以及時刻分配權力的那段時間里,首都機場原總經理張志忠日后被抓。張志忠曾執掌民航總局運輸司,是負責審批的關鍵部門。

“審批、返池、分配、監督,都在同一批人手中,這無法實現真正的監督。”藍鵬律師事務所律師張起淮接受媒體采訪時說。

北京是全國最繁忙的機場,也是各家航空公司最渴求進入卻又最難獲得的航線之一。作為民航華北局原局長,黃登科曾握有北京包機航線的“生殺大權”。

這些灰色的支出,數額雖然很大,但在整個航空業的資金流轉中,又會顯得很小,那些暗中操作的航空公司,很輕易地就可以“入賬”,化解一切于無形。

改革樣本再戰尋租

在黃登科案發生之后,2010年1月5日,民航總局發出了新的通知,對航班時刻管理進行了十項改革,包括取消一月一次的非定期航班審批,取消了每年兩次的換季協調會,航班評審委員會也改為集體審批。

民航總局年初下發的《關于進一步做好航權航班和時刻管理工作的通知》(下稱《通知》),對航權航班和時刻管理進一步實行簡政放權,分級管理。

此舉的初衷,試圖“加強廉政建設,提高辦事效率,確保資源分配公開透明和有效使用,促進航空運輸發展”。

黃登科案也給其原先任職的民航華北地區管理局(以下簡稱民航華北局)以改革的壓力和動力。2010年1月29日,新成立的民航華北局航空運輸委員會召開第一次會議。在這次由新任民航華北局局長劉雪松主持的會議上,對國航、天津航空在執行部分航線航班時刻中存在的違規情況進行了通報。這也成為民航局下發《關于進一步做好航權航班和時刻管理工作的通知》后,首次出現航空公司遭罰的案例。

但是,種種旨在杜絕航空時刻尋租現象的文件能否取得效果,制度設計是否會被腐敗的土壤消弭于無形,尚需觀察。

中國民用機場協會行業發展服務部部長丁新偉說,《通知》沒有改變靠行政手段管理航班時刻的現狀。

他建議,應該進行法制化管理,一旦出現不公平的事情可以用法律手段保護自己。也可以借鑒國外做法,機場將每天可以容納多少時刻應該完全公布出來進行招標,航空公司公開競價,這樣機場將有更大話語權,也可以做到相對公平。

2010年1月25日,在華北局新任局長劉雪松推動下,民航華北局航空運輸委員會成立,委員會制定了十一項工作職責及相應的工作制度,確定“有關重大事項必須經全體會議討論決定的工作要求,對航權、航班時刻等十項實行集體審批許可”,具體措施包括堅持航權、航班、時刻管理一致原則,做好首都機場容量評估,將非定期航班納入定期航班序列、依法做好特定條件的加班、包機、臨時航班及時刻審批,每季度向社會公布一次各航空公司在首都機場新增航班時刻情況等。

早在2009年12月22日召開的中國民用機場協會第十次行業發展委員會會議上,代表們呼吁,航班時刻作為國家重要的公共資源,應在分配機制上體現公開、公平的原則,應建立航班時刻的對外公布及社會監督的制度,應給予機場對等的話語權。★