美國州際間和州內水資源分配方式及啟示

徐愛霞 曹建廷

(1.北京市水利規劃設計研究院 北京 100044;2.水利部水利水電規劃設計總院 北京 100120)

水資源分配是水資源管理的重要內容。當前我國北方地區水資源短缺問題十分尖銳,通過水資源在省際間和省內的科學分配,提高水資源的配置效率,對緩解水資源短缺,減少水事沖突具有重要意義。在此擬通過美國州際間和州內的分配方式的分析,為我國的省際和省內水資源分配提供一定的借鑒。

1 美國州際間水資源分配

1.1 州際間水資源分配方式

盡管受聯邦政府航運使用權,以及國會關于管理航運的貿易條款的限制,美國各州政府擁有憲法賦予的管理其所轄范圍內水資源的權利。盡管如此,當一個州實施其權利開發跨州的河流時,其對相鄰的另一個州的水資源沒有直接的權利,其開發不能損害下游其他州的利益。決定一個州從跨州的河流取多少水量的權利,不是一個簡單的工作,涉及跨州河流權益爭端的裁決權也在這些州之外。

不同州際間水資源分配有三種類型:國會分配、司法判決、州際間的協議。當由國會操作水資源分配時,國會分配類型產生,但這種類型很少。當一個州有清楚的令人信服的證據說明其應用的跨州河流的水資源權利受到縮減或消失時,這個州有權利在公平分配原則下訴諸于最高法院訴訟,司法判決分配類型出現。最后一種最常見和通常首選的州際間水資源分配的方式是各州間的協定或合同。協定是相關各州之間法律上關于跨州河流水資源利用達成一致的文件,并為聯邦法律的批準認可。表1為部分州際間水資源分配的協定。

表1 美國部分州際間水資源分配的協定[1]

1.2 州際間水量分配特點

在美國,州際間水量分配協定中,水資源分配的條款通常不討論州際間流量分配的基本原理,但簽署的一些協定顯示,水量分配的一個準則是保護相應州在簽定協定前水資源的利用水平。

大多數協定規定,在各州內形成的水資源歸相應的各州,只有共同擁有的河段的水被分配。只有一小部分協定,不管各州產水的多少,進行水資源在州際間的分配。不管確定水資源公平分配的原則是什么,州際間水資源分配通常以固定徑流量,或徑流量的百分比來表示。協議說明的流量可以是年、月、或日流量。可以分配的總水量決定于確定站點的觀測資料,或者水文模型預測的特定地點的水量。

蓄水量的分配在協議中比較簡單,基本上是規定上游州蓄水的限量。蓄量的限制可以表示為固定的蓄水量,或蓄水位,或者是根據季節和流量特征變化的一系列蓄水量。在這類協定中,下游的州通常只能得到上游州滿足其蓄水份額后的流量,因此承擔大部分水資源短缺的風險。關于蓄水量分配協定的最大優點是相對容易操作、監測和強制執行。

1.3 科羅拉多河分水案例

科羅拉多河流域而積631957.099km2,流域上游包括科羅拉多、猶他、懷俄明和新墨西哥四個州,這些州人口稀少,但產水量大;流域下游包括亞利桑那、加利福尼亞和內華達三個州,這些州人口多,灌溉用水量大。科羅拉多河最下游段流經墨西哥,最后匯入加利福尼亞灣。

1921年,流域各州要求聯邦政府協助它們制定一項協定,以確保公平分配河水。由于各州很難就分配河水問題達成共識,聯邦政府于1922年將整個流域按上游四州、下游三州分割成兩大部分,水權各占50%,并最終制定了一個妥協方案,在上游各州未用完50%的水量時,下泄的水量可供下游使用,但上游地區保留這些水權。

1948年,上游各州達成分水協議,確定各州分水比例,其中科羅拉多州為51.7%,猶他州為23%,懷俄明州為14%,新墨西哥州為11.25%。

下游各州的水量分配方案由于加利福尼亞和亞利桑那州的矛盾難以協調,最后由美國最高法院在1963年裁決,加利福尼亞州分得53.68億m3,亞利桑那州34.16億m3,內華達州3.66億m3,另外各州還有權使用其境內的科羅拉多河支流的水資源。

2 美國各州內水量分配方式

在美國,水權體系管理和調節各州內水資源的利用。決定各州內每個用戶水資源分配份額的標準,依各州水資源分配的水權體系不同而不同。水權體系確定了水的合法利用權利的條款。在美國沒有國家級的水權體系,每個州有各自的承認合法水權的方法和標準。對地表水權來說,水權系統運行的兩個主要法律原則確定的法律界線為:濱岸權原則和優先占用原則。從傳統來說,美國東部的州,如阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達、佐治亞等州,由于水資源較為豐富,在他們的水管理系統中采用的是濱岸水權體系;而美國密西西比河以西的大部分州,如猶他州、科羅拉多州和俄勒岡州等,由于干旱缺水,用水較為緊張,采用的則是優先占用水權體系。還有一些州采用的是混和的或雙重的水權體系。

2.1 濱岸水權體系的水量分配

濱岸水權的核心是指土地所有權人對與其土地相毗鄰的河流自然地享有水權。它起源于英國普通法,后被美國東部各州的法律所沿襲,也被西部一些州的法律所承認。

在實施濱岸水權體系的州,沿河岸的用戶有權利用充分多的水資源,只要其利用不對沿岸其他用戶產生負面影響。如果產生沖突,通過州法院訴訟,決定沿岸用戶的水資源的公平份額,以及對產生損害的可能補償。盡管各州裁決各用戶用水多于或少于其份額的標準不同,但總是基于合理利用和公平的理念。關于法院確定公平分配的標準,幾個一般性的標準包括:占用的優先級、自然和氣候條件、耗水性應用、退水規律、應用的范圍、可得到的蓄水、下游收益與上游損失的對比。

2.2 調整的濱岸水權體系的水量分配

過去美國東部實施濱岸水權體系的州,在相當長的時期各州水資源能夠滿足用水需求,但最近幾十年,由于極端干旱和水資源需求的增加,水資源短缺的頻次和程度增加。

一些研究顯示純粹的應用濱岸水權,造成了用水的不確定性和混亂,阻礙了水短缺問題的解決。由于純粹濱岸水權體系的局限性,東部許多州在濱岸水權體系的基礎上,建立了新的調整的水資源許可系統。這一轉變從二十世紀50年代開始,通過立法條例,確定水資源的許可要求和管理機構。

迄今,原來30個實施濱岸水權體系的州中有16個州對其水資源分配制定了綜合的管理條例。這些條例的目的包括:保護水資源、提高水利用效率、保證水利用與公共利益的一致性、編制綜合規劃、保持最小河道流量、促進防洪、在水資源短缺時水資源分配。

在調整的濱岸水權體系的州,最大的革新是增加了水資源許可的內容,即:為了獲得水資源的利用權力,需要管理部門的許可。只有在水短缺時,管理部門從系統的角度決定水資源利用的優先級。競爭性用水的權利根據許可的條款而決定,而不是沿岸的特性。

美國東部各州通常比西部各州對生態用水更加重視,建立了最小流量的概念,對于最小流量給予更高的用水優先級。

對滿足最小流量后剩余的水量,再依據個體水權進行分配。確定各用水戶水資源分配額度大小有不同的方法,一般而言,額度的大小與土地面積的大小,特別是沿岸土地面積的大小相關。

分配額度通常與所占有的土地、沿河岸線長度、或用戶用水能力大小成比例。

在美國東部調整的濱岸水權體系的一些州采取特定的方法,對水權進行評估,其額度大小取決于與國家發展利益、水利用政策、歷史上耗水、水資源利用的經濟價值等的兼容性。

2.3 優先占用水權體系的水量分配

優先占用原則是指按占有、利用水資源的時間先后來確定水權的取得以及水權之間的優先次序的原則。

有人將它表述為,先占有和利用水資源者,優先取得水權,或者其水權居于優先位序。其產生和存在的必要性首先表現在,非毗鄰水源的土地同樣需要用水,可是依據濱岸水權體系卻達不到目的,而依據優先占用水權體系就能實現用水。

在優先占用水權體系,分配水資源的量直接與有益的利用概念相關,在這一體系的早期階段,只要其優化有益的利用,可以不受限制地利用其沒有占用的水資源量。

隨著水資源日益短缺,西部水管理更程序和條理化,各州在決定水許可份額時,更加嚴厲。在水資源分配的過程中,更加考慮其他因素,如對現有占用用戶的損害、區域經濟利益、水利用優先級、節水技術、公益信托、對環境的關心。

如從1985年起,德克薩斯州在批準新的水權時,要求其環境質量委員會考慮潛在的對水生或陸生棲息地的環境損害。

影響水量分配最重要的因素是可以利用的水資源量,許多州宣布在一些流域已充分占用或過度占用,并且限制對額外的其他用戶進行水分配。如果存在豐富的水資源沒有被占用,考慮以下四個方面進行這些水資源的分配。(1)相對水資源要轉移的區域,水資源產生的地理區域;(2)以前的用水需求申請;(3)水體的排他性;(4)水資源再分配的潛力。

3 美國水量分配方式對我國的啟示

3.1 我國省際間水量分配

對于我國省級行政區間的水資源分配,是多方利益相關者相互協調的結果,目前我國政治經濟體制、法律基礎和水量分配巨大的司法成本,決定了不可能如美國那樣進行司法判決。

我國省級行政區間的水量分配應主要由流域機構代表水行政主管部門,對流域內省區進行協調,確定分水方案,報國務院批準。最終分水方案的確定,是在國家批復的水資源綜合規劃基礎上,流域內不同省份相互協調的產物,因此需要加強不同利益相關者的相互協調。

我國水行政主管部門應鼓勵相關省份之間,在遵照已批復規劃的基礎上,相關省份進行協調,達成分水協議,上報水行政主管部門,報國務院審批。跨流域的水量分配,應由國家水行政主管部門進行協調。

流域機構對水量分配方案的實施應發揮重要作用。

省級行政區間水量分配方案的表現形式應盡可能簡單,應以固定水量或固定比例的形式。流域機構應加強跨省級界面的水量監測。流域機構和相關省區應形成會商和信息交流機制,保證水量分配方案的實施,這同時也有利于促進水資源的有償轉讓。

在水資源過度開發的流域或區域,應該對外宣布這些流域已過度開發,禁止發放新的取水許可,禁止額外的用戶加入,防止加大對水資源開發造成資源和環境狀況的進一步惡化。

3.2 我國省級行政區內水量分配

我國省級行政區內的水量分配,應更加重視保護農民的用水利益。農民通常是水資源的優先占有者,但由于城市和工業的發展,一定程度上擠占了弱勢的農民群體的用水。當前水量分配中重視農民用水需要具有更加重要的意義,突出表現在保障糧食安全、構建和諧社會等重要方面。

應該實施更加嚴格的取水許可制度。各省應根據流域水量分配的額度或各省之間水量分配的協議,根據國務院令第460號《取水許可和水資源費征收管理條例》的要求,逐級明確區域取水許可總量,并在此基礎上,分配到用水戶。在水資源分配到用水戶的過程中,不但要考慮現有的水資源量、開發利用條件,更要考慮對現有用戶、對生態環境的影響。

1 國務院.取水許可和水資源費征收管理條例.2006.

2 Kenney,D.S.Water allocation and management in the western United States:An overview[C].International Working Conference on Water Rights:Institutional Options for Improving Water Allocation.Hanoi,Vietnam.2003.

3 McCormick Z.L.Interstate water allocation compacts in the western United States-somesuggestions[J].Water Resources Bulletin,1994,30(3):385-395.