世界遺產地的開發保護研究

摘要：本文在總結了現有遺產地旅游開發模式研究的基礎上，分析了目前國內遺產地開發普遍存在的問題，并從中國國情出發提出了適合我國遺產開發的措施與方法。

關鍵詞：世界遺產；旅游開發；保護

一、背景研究

世界遺產作為人類共同繼承的、具有“突出意義和普遍價值”的文化和自然資源，其對游客的吸引力也是其它旅游地所無法比擬的，高品位的“遺產旅游”成為人們高質量生活不可或缺的一部分，但同時“遺產旅游”的興起也給遺產地帶來了嚴重的破壞。截止到2010年8月，我國已有40處被列入世界遺產名單，其中世界文化遺產26處，世界自然遺產8處，文化和自然混合遺產4處，文化景觀2處，總數位居世界第三。對于這些具有巨大潛在市場的世界遺產地采取何種旅游開發模式才能使得“遺產旅游”得到可持續發展成為關注的焦點。對此，國內各領域的學者進行了比較深入的研究，主要包含3個方面的內容。

1.遺產管理的體制——遺產資源經營管理主體的爭論

謝凝高認為建立國家遺產管理局統一管理。我國正處于轉型時期，體制尚未理順，法制不夠健全，當務之急就是成立國家遺產局，總管各種世界遺產；魏小安等在以往學者研究的基礎上總結出遺產資源的市場化經營經濟發展過程中環境代價最小的一種現實選擇，認為管理體制應以地方政府為主，這種模式有助于協調地方與政府之間的利益，更符合中國的國情；王興斌指出：遺產地的經營只能因地因時制宜，可以探索實行“一區兩制”。朱建安從經濟學理論角度指出我國的遺產旅游管理模式應廢除行政性壟斷，給競爭者以競爭壓力，依托市場化提供的競爭機制選擇合適的競爭者，政府重點執行其規制職能。鄒統釬主張遺產型景區管理模式改革的“上統下放”論，即“統一、分級、分步”的改革模式，統一即成立國家遺產管理委員會統一管理國家的遺產，分級即國家級以上的遺產與省級以下的遺產采取不同的管理體制，分步即實行漸進式改革，分兩步走。

2.遺產地分區保護模式

周年興認為分區制是遺產地進行規劃、建設和管理最重要的手段之一，通過借鑒了國外分區保護模式的經驗，以武陵源風景名勝區為例探討了適應我國國情的分區模式。鄭孝燮指出，保護平遙、麗江這樣的世界遺產，根本解決辦法是將新舊城市分開發展。通過立法來確定這種模式，在世界遺產周邊設立遺產保護區緩沖區有利于保護世界遺產的完整性和真實性。徐嵩齡總結的黃山“山上游，山下住”的模式以及鄧明艷提出的“景區旅游，社區休閑”模式不僅減少了遺產地開發破壞的強度，而且帶來了可觀的經濟效益。

二、我國遺產地開發保護中存在的問題

中國是個遺產大國，在如何處理好世界遺產申報、保護和合理利用開發的關系的問題上面臨著巨大的挑戰。在第31屆世遺大會上，遺產管理部門對中國的三江并流、故宮等六處世界遺產進行了審議和評估，雖未被列入瀕危世界遺產名錄，但給我們的遺產管理工作敲響了警鐘，所以對于這些具有巨大潛在市場的世界遺產地采取何種旅游管理模式才能使得“遺產旅游”得到可持續發展成為我國遺產管理工作的重中之重，因此當務之急就是要總結經驗教訓尋求遺產保護與旅游開發之間的平衡點。

三、中國世界遺產開發之路

1.國外自然文化遺產管理的經驗

(1)美國

美國是國家公園的首創者，經過100多年的發展積累了豐富的管理國家公園的經驗，主要有：

①資源的所有權以及保護職能明晰，受法律保障。美國的國家公園多數屬國家所有，公園的管理者將自己定位為管家的角色，而非業主的角色，任何機構和個人對遺產只有維護的責任，而沒有隨意支配的權利。

②遺產保護建立在較為完善的法律體系之上。幾乎每一個國家公園都有獨立的立法，國家公園管理局的設立及其各項政策也都以聯邦法律為依據。

③建立了如用地管理分區制度、公眾參與、環境影響評價、總體管理規劃一實施計劃一年度報告三級規劃決策體系等一系列科學的規劃決策系統。

(2)日本

日本的公園系統有國立公園、國定公園和都道府縣立自然公園組成，對它們的管理由國家環境廳與都道縣府政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者密切合作進行。在國家公園的保護方面主要采取了以下措施：

①保護公園內環境。為了保持國家公園著名的生態系統和秀麗風光，一方面公園內控制各種人類活動，許多對自然環境有影響的行為都禁止在國家公園內進行。另一方面通過收購公園內的私人土地來強化管理，收購是通過地方政府發行公共債券進行的，債券的償還由中央政府承擔。

②公共設施的提供。允許地方公共團體和個人按照國家公園的使用規劃提供服務設施，鼓勵提供貼近自然的服務設施。

2.正確認識遺產保護與旅游開發的關系

對遺產的保護和研究是需要大量投入的，隨著遺產數量日益增加，把資源封存起來，僅靠政府出資對遺產實行無償保護顯然是不可能的。網此，遺產的保護要依靠市場——在保護第一的前提下通過旅游開發的形式以取得一定的經濟效益，只有這樣才能真正落實遺產保護的資金問題，正所謂沒有開發的保護是沒有根基的保護，不是有效的保護。其次，世界遺產作為大自然賦予人類的共同的財富，應具有平等的向公眾宣傳、教育的社會義務，莫使遺產變遺物，保護的目的之一就是要發揮它的作用，所以對遺產進行適當開發以發揮其社會傳教功能也是實現遺產價值的不可缺少的一方面。最后，從發展的角度看，世界遺產都是通過漫長的歷史時期逐步形成和遺留下來的。保護遺產的真實完整，從自然遺產來說就是保護生物多樣性，注重原生性；從文化遺產來說就是要保護文化的多樣性，注重原創性；但是不管是原生性還是原創性，它們都沒有一個固定的模式。而實際的標準就是任其自然發展，我們所能作的是：對于自然遺產，為其創造良好的生長環境；對于文化遺產，賦予其今天人類的文明。

世界遺產是一種保護性的資源，而非開發性的資源，在遺產的開發、利用和管理中，必須堅持保護第一的原則，把保護高于一切作為所有關涉遺產的其他事業所必須遵循的準則。但是目前我國文化遺產地和自然遺產地景區內的人工化、商業化傾向在不少地方有不同程度的出現，如張家界武陵源風景區是在1992年取得世界自然遺產資格的，然而不到6年時間，該風景區就被世界自然遺產委員會亮黃牌，為了保住“世界自然遺產”的金貴招牌，張家界當地政府花費了比已獲得的經濟收益高出數倍的代價(10億元人民幣)對景區進行恢復建設，這無疑是一個極為慘痛的教訓。世界遺產支持、鼓勵文明的旅游，并從真正科學的旅游管理中獲取可持續利用的動力，并且遺產也是旅游業得以發展的載體。所以旅游業一定要遵循遺產保護的一切基本準則和客觀條件，保護最根本的遺產。

3.中國遺產地開發的可持續戰略

針對中國世界遺產地開發現狀，實施旅游可持續發展必須運用多種手段和形式，使政府、企業與旅游者在認識和行動上取得一致，形成自覺的珍惜資源、保護生態、改善環境、文明旅游與依法治旅的社會氣氛。

(1)以法規與標準進行管理。當務之急就是由全國人大盡快制訂《中國世界遺產保護法》之類的專題性法律，明確遺產地管理機構對遺產地的管理范圍及其權利和義務，為遺產地管理提供必要的法律依據。

(2)理順管理體制，加強遺產地管理機構職能，實現對遺產地的科學化管理。基于鄒統釬先生“上統下放”論，即“統一、分級、分步”的改革模式觀點和“國遺”項目的出臺，筆者認為我國世界遺產管理模式可以采取在對遺產進行分類的基礎上依據遺產的類型與級別，設立相應的委托機構實施高度的統一管理，即遺產管理局統一領導下的二級管理模式(見圖)。具體實施方案如下：

①根據我國遺產的級別分成已列入世遺名錄的遺產和國遺名錄的遺產兩類，在國家一級設立獨立的機構，比如成立國家遺產管理局，賦予其對內對外的統一管理權，特別是應賦予其必要的執法權，全面負責已列入世界遺產名錄的遺產管理，包括遺產的開發、管理、財政等問題，并對資源保護和利用的重大問題進行科學分析和最終決策，該部門由國務院領導，其活動接受國務院的全面監督。在省、自治區、直轄市設立地方遺產管理局，全面負責已列入國家遺產清單的遺產管理，其主要職能是全面管理所轄地區的國家級遺產。國家遺產管理局同時具有監督、指導各地方遺產管理局工作的職能。

②由于自然文化遺產涉及許多學科，科技含量很高，只有在廣泛聽取各學科專家意見的基礎上才能對相應遺產做出正確的評價和鑒定，所以應該成立由建設部、國土資源部、教育部、環保總局和國家文物局等相部門聯合組成的保護遺產專家委員會以對遺產地管理機構及其下屬機構的工作提出保護利用的建議，同時也可以對遺產進行第三方獨立監督。

(3)強化對遺產資源的科學利用。應當建立遺產資源保護和利用的專家咨詢指導網絡，對各類世界遺產資源分類指導，通過對資源環境及周圍生態因素監控，科學地評估遺產地的狀況，各地要努力使局部利益服從整體利益，眼前利益服從長遠利益，妥善處理保護和利用的關系，切實保障世界遺產。另外，應提倡讓當地居民參與遺產地的管理、開發規劃和開發操作，任何項目沒有當地社區和群眾的支持和參與是不可能成功的。

此外，我們也應加強對世界遺產管理保護工作的宣傳教育，為遺產保護廣泛培養人材，以“嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用”作為自己工作的指導思想，走有中國特色的世界遺產保護和利用協調發展之路。

參考文獻：

[1]張曉，鄭玉歆：《中國自然文化遺產資源管理》[M]，北京：社會科學文獻出版社2001-7

[2]王興斌：中國自然文化遺產管理模式的改革[J]，旅游學刊2002(5)

[3]魏小安，竇群彭德成：發展旅游和遺產保護能否“雙贏”——關于中國遺產資源保護、開發與旅游業發展相互關系的分析(上、下)[J]，旅游管理2003(2)

[4]徐嵩齡，中國的世界遺產管理之路——黃山模式評價及其更新(上、中、下)[J]，旅游學刊，2002(6)；2003(1)；2003(2)

[5]朱建安，世界遺產旅游發展中的政府定位研究[J]，旅游學刊，2004(4)

[6]鄧明艷：世界遺產資源保護性開發模式新思考[N]，北京第二外國語學院學報，2004(5)

[7]周年興，自然遺產地保護分區模式探討——以武陵源風景名勝區為例[J]，中國園林2003-7

[8]謝凝高：保護自然文化遺產，復興山水文明[J]，中國園林，2000(2)

[9]鄒統釬：《旅游景區開發與管理》[M]，北京：清華大學出版社2008-08

[10]鄒統釬：《中國旅游景區管理模式》[M]，天津：南開大學出版社2005-9

[11]羅佳明，地方政府及行業主管部門在世界遺產管理中的作用[J]，求索2007(2)