淺議我國地方政府間橫向稅收競爭

摘要：在我國財政體系分權制改革進程中，地方政府逐漸具備了一定程度的財政收支自主權，在唯GDP論政績觀的作用下，地方政府決策者越來越注重通過稅收競爭爭搶外部資本。地方政府的稅收競爭一方面具有合理性，另一方面也需要制度進行規范和完善。

關鍵詞：財政分權；稅收競爭

改革開放三十多年來，我國在經濟領域逐步完成了由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程，與之伴隨的是政府財政管理體制的改革和完善。政府的財政管理體制逐漸從“行政型分權”向“經濟型分權”轉變，地方政府較之于過去有了越來越大的財政收支自主權。這使得地方政府的角色定位悄然發生了變化，同一級別的政府之間出現了獨立的利益訴求，尤其是由于政績觀等因素的影響，地方政府領導人存在較為普遍的GDP崇拜，為了追逐更高的經濟增長率，地方政府決策者在做出決策時有了和周邊其他地方政府競爭的考慮。

我國實行的是中央政府集權的單一制行政體系，目前，各地方政府仍沒有制定地方稅收法律的權利，不能對稅種、稅目和稅率進行任意調整，中央政府也一再通過出臺一些通知來規范地方政府稅收行為，避免出現惡意的稅收競爭。盡管如此，地方政府還是在一些領域以隱蔽的手段進行隱性稅收競爭了，這些稅收競爭從形式上可以分為稅收優惠競爭和稅收服務競爭兩類：

稅收優惠競爭是指依賴減免稅等優惠措施降低納稅人的稅收負擔，從而降低納稅人的投資成本，以吸引資本、技術及勞動力的流入。一種表現是在稅率上給予降低和在稅目上給予精簡，比如地方爭相建立各種級別的開發區、將一般企業歸類為高科技企業、制定金融優惠政策等；另一種表現是采用稅收返還的形式對特定的一些生產資源給與財政返還的優惠，比如對一些本區特別扶持的產業或高新技術產業提供財政補貼，或者為重點招商引資項目提供各種形式的稅收即繳即退優惠等。對外部投資的稅收優惠行為，變相減免了企業的稅收負擔，從而達到吸引外資、提升自己經濟實力和提高政績的目的。

地方政府間合理的稅收競爭，一方面能夠因地制宜，防止因制度僵化出現“一刀切”現象，激發符合各地資源特色和具有比較優勢的流動性生產資源向本地區集聚轉移的動力，提高各地的經濟活力和發展積極性；另一方面也會成為促進各地方政府落實政府職能、改善公共服務的壓力，降低經濟發展的成本，減少政府職能的無效率和政府公共服務提供的不充分，從而有利于社會整體福利的增進。但是，稅收競爭尤其是稅收優惠競爭如果不加以控制，地方政府不計成本、不惜代價地設置各種名目向外部資本提供變相的稅收優惠，不但會造成了國家稅收的大量流失，更會擾亂市場經濟秩序，助長地方保護主義和不公平競爭等有悖于社會主義市場經濟原則的風氣，甚至能夠演變為全國范圍的惡性稅收競爭，從而對整個社會及各地方政府本身都造成損害。

因此，對于地方政府的稅收競爭行為，既不能全盤否定，也不能放任自流，應該站在更高的層面上對稅收競爭行為進行制度化的規范和引導。規范地方政府的稅收競爭行為，杜絕惡意稅收競爭，構建良性的地方政府稅收競爭機制，可以從以下幾個方面考慮：

第一，賦予地方一定的稅收立法權。中央可以在一定范圍內賦予地方以適當的稅收立法權，在稅收的立法上建立起中央地方共享的模式。具體來說，對于在全國統一實施的，具有較強宏觀調控能力和與公眾利益關系較大的稅種如增值稅等，應由中央統一立法制定，并嚴格管控；對于稅源區域性較強，影響范圍只在地方本級管轄區域內的地方稅稅種，立法權歸屬地方，由地方決定其稅基、稅率、減免、開停征等事項，增加靈活性。

第二，探索建立地方政府稅收利益協商和補償機制。有稅收利害沖突的地方政府間可以建立談判協商制度，一方面根據各自的優勢進行產業分工，在對外招商工作中進行協調，分別引進符合本地實際的產業資本，并處理好產業鏈上下游的戰略定位；另一方面在稅收事務上進行整體考慮，降低地區間的資源流轉成本，對于部分涉及整體利益的稅源改為整體征收，在稅收利益補償機制下獲益的一方向受損方提供補償，從總體上把控稅收行為的同時處理好地方政府之間的關系。

第三，改革地方政府考核機制。唯經濟增長論是造成地方政府不惜一切代價招商引資的主要原因，為從根本上避免地方政府為吸引外部資本而進行惡意的稅收競爭，應該對地方政府及其領導人的考核機制進行調整，相應降低GDP指標的考核比重，淡化GDP增長率在地方領導政績觀中的影響，并在考核指標中更多的加入公共服務、綠色發展、群眾滿意等內容，建立科學的綜合評價體系。

第四，加強稅收制度建設和完善監督機制。首先，要完善稅收法律制度，并加大執行力度，對地方政府的稅收競爭行為進行規范。其次，完善稅收監督機制，加大稅收執法檢查，通過日常檢查、專項檢查、專案檢查等手段，增強稅收監督的力度和影響，徹底杜絕制度外的稅收征管行為。

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