遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地供給政策措施建議

摘要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局新一輪沿海化趨勢(shì)的不斷增強(qiáng)，以及對(duì)從更高層面參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作認(rèn)識(shí)的不斷提升，2005年以來(lái)遼寧省抓住東北振興和東部地區(qū)率先發(fā)展的雙重機(jī)遇，積極實(shí)施以“五點(diǎn)一線”為主要表征的沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展(國(guó)土開(kāi)發(fā))戰(zhàn)略，旨在通過(guò)當(dāng)前及今后一段時(shí)間的開(kāi)發(fā)建設(shè)，努力將遼寧沿海地區(qū)建設(shè)成為國(guó)家新型沿海產(chǎn)業(yè)聚集帶，并依托現(xiàn)代技術(shù)、現(xiàn)代管理，構(gòu)建現(xiàn)代機(jī)制、現(xiàn)代生態(tài)、改革創(chuàng)新的先行區(qū)，東北亞國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心，現(xiàn)代裝備制造業(yè)中心之一。遼寧沿海土地資源有力支撐了這一戰(zhàn)略的順利實(shí)施，但在此過(guò)程中也暴露出一些不容忽視的問(wèn)題和隱患。我們需要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過(guò)創(chuàng)新和改善土地管理來(lái)保障科學(xué)發(fā)展的用地需求，努力探索資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的土地利用新模式，從而促進(jìn)區(qū)域既定開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：沿海經(jīng)濟(jì)帶；土地；利用問(wèn)題；供給政策

一、先進(jìn)區(qū)域或城市土地供給政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.天津市濱海新區(qū)土地改革政策

多年來(lái)，天津市市委、市政府高度重視土地規(guī)劃和管理，抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)，注意合理用地，搞城市建設(shè)兼顧耕地保護(hù)，提出了一系列保護(hù)和利用土地的方針、政策和措施，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

在完善土地收益基金專項(xiàng)管理制度方面，天津市提出在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，建立濱海新區(qū)統(tǒng)一的地價(jià)體系，健全統(tǒng)一的土地出讓金管理辦法，合理確定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地收益分配比例，改革土地收益分配使用管理制度。

與此對(duì)應(yīng)，天津還在完善土地儲(chǔ)備制度和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制方面，提出將完善土地儲(chǔ)備制度，規(guī)范土地儲(chǔ)備行為，建立濱海新區(qū)統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備機(jī)制，探索委托整理、發(fā)行土地債券等方式引入社會(huì)基金，解決土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金來(lái)源。并在已形成的濱海新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易平臺(tái)，實(shí)行土地供應(yīng)計(jì)劃調(diào)控和集中交易，增強(qiáng)政府對(duì)濱海新區(qū)土地市場(chǎng)調(diào)控能力。

2.珠海市土地總體開(kāi)發(fā)策略

(1)貫徹“控制總量，盤(pán)活存量，集約開(kāi)發(fā)，保護(hù)資源”的原則。

全面清理現(xiàn)狀城市建設(shè)用地，控制土地供給總量，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)。整合已供給的建設(shè)用地。

(2)整理全市已出讓或劃撥的閑置土地，對(duì)長(zhǎng)期閑置或開(kāi)發(fā)不足的用地堅(jiān)決依法收回。無(wú)法收回的土地分清使用性質(zhì)與開(kāi)發(fā)時(shí)序，進(jìn)行空間功能置換和合理開(kāi)發(fā)時(shí)序安排，促進(jìn)其開(kāi)發(fā)利用。

(3)嚴(yán)格控制中心城區(qū)商用土地的供給，整理閑置用地和未開(kāi)工的城中村改造項(xiàng)目，提高中心城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、公共綠地、市政基礎(chǔ)設(shè)施等公益性用地的供給比例，加快南灣城區(qū)生活居住社區(qū)建設(shè)。

(4)嚴(yán)格控制土地供給的多渠道和土地的多頭管理，理順機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行土地儲(chǔ)備及商業(yè)土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓”的五統(tǒng)一傳統(tǒng)，建立政府土地供給高度壟斷的機(jī)制。

二、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶土地供給政策與措施

1.創(chuàng)新土地管理體制，保障科學(xué)發(fā)展用地

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要組成部分，因此，它的發(fā)展不僅要立足遼寧，放眼東北，更要全國(guó)及東北亞，并有助于從更高層面參與國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。為此要從各方面加強(qiáng)配套政策體系的建立健全。

(1)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的用地在厲行節(jié)約集約前提要予以重視。

遼寧省是我國(guó)重要的裝備制造業(yè)基地，也是我國(guó)重要的重工業(yè)基地。遼寧省先發(fā)展的一些產(chǎn)業(yè)如重型裝備制造業(yè)也是對(duì)過(guò)去歷史的承繼和傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，并在我國(guó)當(dāng)前的工業(yè)化進(jìn)程中扮演著不可或缺的重要位置。但是這些重型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要占用大量的土地，因此在進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)應(yīng)當(dāng)給予重視。

(2)堅(jiān)持規(guī)劃目標(biāo)原則性，提高計(jì)劃管理的靈活性。

要堅(jiān)持規(guī)劃目標(biāo)原則性。對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)特別是諸如耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等約束性指標(biāo)，必須確保其“剛性”程度，以維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威。但在具體實(shí)施過(guò)程中要提高計(jì)劃管理的靈活性，對(duì)于年度用地計(jì)劃則可以進(jìn)行靈活管理和大膽嘗試。

2.堅(jiān)持土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和嚴(yán)格管控

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土資源需求的持續(xù)上升，土地供需矛盾將日益尖銳，資源壓力將越來(lái)越大。因此我們必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌好保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系。

(1)加強(qiáng)規(guī)劃管控作用

加強(qiáng)土地政策與財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào)，在土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等方面積極參與調(diào)控。嚴(yán)格落實(shí)土地利用總體規(guī)劃。加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌和管控作用。

(2)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

健全和落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施土地用途管制，確保農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)地“農(nóng)民”用。逐步劃定基本農(nóng)田，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，落實(shí)好耕地保護(hù)基金制度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。

(3)實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度

土地開(kāi)發(fā)利用要綜合考慮地下、地表和地上，開(kāi)辟土地利用的新空間。要積極盤(pán)活存量用地，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用廢棄地和未利用地。對(duì)項(xiàng)目用地預(yù)審嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行供地目錄，界定用地規(guī)模，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程嚴(yán)格監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投產(chǎn)后的監(jiān)督管理。

3.推行節(jié)約集約用地，提高土地利用效率

當(dāng)前，粗放用地行為偶有露頭，耕地保護(hù)形勢(shì)愈益嚴(yán)峻，針對(duì)這種現(xiàn)象，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的土地利用應(yīng)厲行節(jié)約集約原則，要努力探索資源供需矛盾日益增大趨勢(shì)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，而不能走部分開(kāi)發(fā)區(qū)以過(guò)度消耗土地資源來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的老路。

(1)合理做好建設(shè)用地時(shí)間安排和空間布局。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)應(yīng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，各類園區(qū)建設(shè)從起步到成熟也需歷時(shí)15-20年，這就要求這一地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃要合理安排建設(shè)用地時(shí)序。

(2)科學(xué)制定并嚴(yán)格遵守各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。園區(qū)一定要合理制定引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的用地標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)守土地準(zhǔn)入門(mén)檻、牢把項(xiàng)目入?yún)^(qū)關(guān)，堅(jiān)決杜絕在項(xiàng)目引進(jìn)上犯饑不擇食的通病。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也應(yīng)“有序、適度”的原則，要在綜合統(tǒng)籌的前提下制定并遵守一定的用地標(biāo)準(zhǔn)，避免在沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)出現(xiàn)過(guò)度超前建設(shè)和盲目重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。

4.落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)政策聯(lián)動(dòng)

在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，國(guó)土部門(mén)既要通過(guò)合理的用地安排來(lái)保障這一地區(qū)科學(xué)發(fā)展的用地需求，也要在相關(guān)部門(mén)或單位的配合下加強(qiáng)土地利用管理。不僅如此，國(guó)土部門(mén)還要主動(dòng)加強(qiáng)土地政策和產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、財(cái)稅、金融等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化合理。

(1)落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地共同責(zé)任。地方政府和園區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)人要對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面指標(biāo)、保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地等方面內(nèi)容的指標(biāo)對(duì)他們?cè)u(píng)價(jià)考核。

(2)政策聯(lián)動(dòng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和布局優(yōu)化。土地政策要與其他政策加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合，如利用土地、環(huán)保等倒逼機(jī)制促進(jìn)發(fā)展程度較高的城市或園區(qū)在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)傾向于高新技術(shù)和高附加值的高端產(chǎn)業(yè)，盡量避免與其他城市或園區(qū)盲目爭(zhēng)搶項(xiàng)目的現(xiàn)象，這樣在促進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的同時(shí)，也促進(jìn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的整體優(yōu)化。

5.統(tǒng)籌土地利用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

(1)要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地現(xiàn)象。建立規(guī)范成熟的國(guó)土資源市場(chǎng)，關(guān)鍵在于建立一個(gè)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放、有序的土地市場(chǎng)。

(2)在國(guó)家實(shí)行從緊土地政策情況下，應(yīng)努力挖掘存量土地的潛力，鼓勵(lì)土地的集約利用，對(duì)利用原有建設(shè)用地新辦建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)要及時(shí)制訂和實(shí)施“工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)”，通過(guò)制定指標(biāo)，促進(jìn)工業(yè)土地集約利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。此外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)征地補(bǔ)償費(fèi)的監(jiān)督管理，切實(shí)發(fā)揮“村賬鎮(zhèn)代理”的作用。

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶區(qū)位優(yōu)勢(shì)十分明顯，石化、裝備制造、鋼鐵等重化工業(yè)在全國(guó)具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，作為遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)盡快通過(guò)產(chǎn)業(yè)整合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)利益的最大化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。產(chǎn)業(yè)整合的核心是根據(jù)各城市的比較優(yōu)勢(shì)，深化區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、既合作又競(jìng)爭(zhēng)的有效率的區(qū)域分工合作體系。這一分工合作體系不僅要充分考慮區(qū)域內(nèi)的分工，且還要考慮其與東北腹地和環(huán)渤海其他地區(qū)的分工。

6.加強(qiáng)土地整治，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)生態(tài)文明

由于在國(guó)內(nèi)外大量存在因重化工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問(wèn)題，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施也使得人們擔(dān)心這一地區(qū)會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶要大力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，要努力把這一地帶建設(shè)成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶和生態(tài)城市帶。就土地利用而言，要在積極防治土地污染的同時(shí)，倡導(dǎo)科學(xué)和有節(jié)制的土地開(kāi)發(fā)行為。

(1)減少土地污染源，踐行循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念。目前，在環(huán)境保護(hù)方面，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶給予了較多關(guān)注和投入，不僅建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)得到了較為廣泛地開(kāi)展，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)也在一定程度上得以展開(kāi)。

(2)有節(jié)制開(kāi)發(fā)確保生態(tài)調(diào)節(jié)功能發(fā)揮。在不破壞或盡量減少對(duì)當(dāng)?shù)赝恋厣鷳B(tài)系統(tǒng)造成不可逆負(fù)面影響的前提下，加強(qiáng)對(duì)岸線資源和海域、灘涂的開(kāi)發(fā)利用是可行的。

7.強(qiáng)化節(jié)約集約用地的考核評(píng)價(jià)，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)考核制度

(1)創(chuàng)新土地管理體制，保障科學(xué)發(fā)展用地。厲行節(jié)約集約前提下的用地指標(biāo)適當(dāng)傾斜；規(guī)劃目標(biāo)原則性和計(jì)劃管理靈活性的結(jié)合；促進(jìn)形成區(qū)域城鄉(xiāng)土地利用協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制。

(2)堅(jiān)持土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和嚴(yán)格管控。從嚴(yán)控制建設(shè)用地總規(guī)模特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模；合理確定城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地規(guī)模；搞好與各類專業(yè)規(guī)劃的銜接。

(3)推行節(jié)約集約用地，提升總體開(kāi)發(fā)水平，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)。

(4)落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)政策聯(lián)動(dòng)。落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地共同責(zé)任；政策聯(lián)動(dòng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和布局優(yōu)化。

(5)進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。深入推進(jìn)土地有償使用制度改革；推進(jìn)工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度；進(jìn)一步規(guī)范土地出讓行為。

(6)嚴(yán)格落實(shí)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、監(jiān)管制度。

(7)強(qiáng)化節(jié)約集約用地的考核評(píng)價(jià)，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)考核制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]曲福田：江蘇土地集約利用研究，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008

[2]劉新衛(wèi)：遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略中的土地利用問(wèn)題與對(duì)策國(guó)土資源，2009

[3]呂靖：遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展對(duì)策研究，http：//www.sdadmu.com/index.php?q＝node/207

[4]鄔冰：遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城市化發(fā)展對(duì)策研究[J]，遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008，(5)

[5]遼寧統(tǒng)計(jì)局，遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒[z]，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2005-2009

[6]新浪財(cái)經(jīng)，天津六大措施推進(jìn)濱海新區(qū)土地改革，http：//finance.sina.com.cn/stock/t/20070301/06131256693，shtml

[7]珠海市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)信息網(wǎng)，珠海市近期建設(shè)規(guī)劃