參與式林業(yè)探究

摘要：本文在廣泛參考人民大學(xué)劉金龍教授等專家學(xué)者在參與式林業(yè)方面研究的基礎(chǔ)上，詳細(xì)翻譯、解讀了EIaineMorrlson教授《Participatory Forestry in Himachal Pradesh Indla》一文，就印度喜馬偕爾邦參與式林業(yè)改革的背景、內(nèi)容、優(yōu)劣勢展開了詳盡分析并提出了個人建議和展望。

關(guān)鍵詞：參與式林業(yè)；喜馬偕爾邦

一、引 言

劉金龍教授認(rèn)為，參與式林業(yè)是參與式發(fā)展理論和方法在森林資源管理中的運(yùn)用，可概括為森林經(jīng)營必須和鄉(xiāng)村發(fā)展緊密聯(lián)系，社區(qū)農(nóng)民必須積極參與林業(yè)經(jīng)營活動并受益，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地權(quán)屬、利益分配等社會制度方面的改革以密切森林經(jīng)營和社區(qū)人民的利益關(guān)系。

中國的參與式林業(yè)自早期湖南省桃園縣庭院經(jīng)濟(jì)、山西省壺關(guān)縣小流域治理等自發(fā)參與式林業(yè)實踐，到區(qū)域化發(fā)展如德國復(fù)興銀行援助的中德合作造林項目，再到國家制度層面如當(dāng)下正在發(fā)生的第三次林權(quán)改革，無論從理論研究還是實踐推廣上來說都步入了相對成熟的階段。然而當(dāng)前學(xué)術(shù)及社會各界對參與式林業(yè)的最早研究、實踐國之一—印度的研究相對還比較匱乏，本文將獨(dú)辟蹊徑，通過對印度著名參與式林業(yè)研究專家Elaine Morrison教授《Participatory Forestry inHimachal Pradesh India》一文進(jìn)行翻譯、探究，對印度喜馬偕爾邦參與式林業(yè)改革的背景、內(nèi)容、優(yōu)劣勢進(jìn)行具體分析和闡述并提出建議展望，以其更好的增進(jìn)自己在參與式林業(yè)方面的探究和學(xué)習(xí)。

二、喜馬偕爾邦聯(lián)合森林管理制度(JFM)背景及內(nèi)容簡介

1.喜馬偕爾邦林業(yè)及林農(nóng)狀況

喜馬偕爾邦毗鄰喜馬拉雅山脈，處于印度西南河系的上游，氣候和地質(zhì)類型多樣，森林資源種類豐富、規(guī)模龐大，森林資源總值逾10萬余億，林農(nóng)數(shù)量占總?cè)丝诘?0％以上，森林及其副產(chǎn)品(如薪柴、飼料、畜牧、藥材、建筑材料等)是喜馬偕爾邦居民最主要的生計來源。從全印來看，印度約有一億余人口生計與林業(yè)相關(guān)，現(xiàn)有1700余個部落約1/3以上的收入來源于林產(chǎn)品。故而，喜馬偕爾邦林農(nóng)對森林的高度依賴只是印度森林與林農(nóng)現(xiàn)狀的一個縮影。但是，即便當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活對森林資源高度依賴，但是當(dāng)居民介入森林資源開發(fā)時，往往受到很大的政策限制。喜馬偕爾邦林業(yè)局控制著本邦森林資源并以森林木材及樹脂作為主要收入來源，當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)對森林木材沒有開采權(quán)，只對非木材森林產(chǎn)品擁有開采權(quán)。官辦的林業(yè)開發(fā)政策限制了當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的積極性，為了獲得更好的生計來源，很多林農(nóng)鋌而走險，對森林資源進(jìn)行非法開采的事情時有發(fā)生。與此同時，喜馬偕爾邦林業(yè)部的監(jiān)管力度非常薄弱，即便是聯(lián)合國劃定的森林保護(hù)區(qū)域也因非法開采和過度放牧而面臨著水土流失和森林遇化的危機(jī)。

除此之外，喜馬偕爾邦林業(yè)局為了獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益，大力推廣對七星松經(jīng)濟(jì)林的單一種植，而這明顯破壞了當(dāng)?shù)厣仲Y源的多樣性，對賴以生存于多樣化森林資源的林農(nóng)的生計構(gòu)成了很大的沖擊和傷害。自獨(dú)立以來，喜馬偕爾邦森林面臨的壓力越來越大：人口倍增、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)多樣化、日益火爆的旅游。薪材短缺、林地退化、水土流失、植被多樣化遭到威脅，種種因素?zé)o一不呼喚著新制度的到來。

2.喜馬偕爾邦聯(lián)合森林管理制度的內(nèi)容

參與式林業(yè)在印度又被稱為聯(lián)合森林管理(JFM，即jointforest management)，主要由SAY計劃與AVAD計劃構(gòu)成。

一直以來，喜馬偕爾邦并沒有統(tǒng)一的林業(yè)政策，劇烈的沖突推動了喜馬偕爾邦統(tǒng)一林業(yè)制度的到來。1998年，邦政府出臺了聯(lián)合森林管理制度的雛形計劃——SVY(Sanjhi VanYojna)計劃。然而，該計劃在內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)、實施流程、監(jiān)管架構(gòu)等諸多方面存在很大不足，即使是SVY法案起草人員都含混不清。與此同時，SVY計劃具有典型的目標(biāo)導(dǎo)向特點，該計劃更側(cè)重于森林經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的增長，注重經(jīng)濟(jì)效益的同時卻忽視了社會公平，并沒有把林農(nóng)廣泛吸取進(jìn)來，它依賴于政府及各國際扶貧組織資金的不斷輸入，一旦資金輸入減緩，經(jīng)濟(jì)增長率將會明顯下降，因而依托該計劃而獲得的經(jīng)濟(jì)增長具有不可持續(xù)性。另外，SVY計劃是自上而下的發(fā)展模式，政府部門居于主導(dǎo)地位，而非民間主導(dǎo)，該計劃的推廣雖然使喜馬偕爾邦客觀上達(dá)到了種植園面積超過10萬公頃的巨大效益，但由于過于強(qiáng)調(diào)效益，林地往往為富人獲得，社會公平問題日趨嚴(yán)峻。故而該法案雖被迅速推廣，但效果卻乏善可陳。

2001年，喜馬偕爾邦宣布了新的林業(yè)計劃—“我們的森林，我們的財富(Apne Van Apne Dhan)”。該計劃是對SVY法案的修改和完善，其核心是強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放，最低放權(quán)到村一級，成立鄉(xiāng)村林業(yè)委員會，每個家庭推選一名成員參加，共同制定符合本村具體情況的樹種選擇、株行距確定、產(chǎn)品定價、管護(hù)辦法、懲罰條例、利益分享等相關(guān)規(guī)定。

三、喜馬偕爾邦聯(lián)合森林管理制度的優(yōu)劣勢分析

1.喜馬偕爾邦聯(lián)合森林管理制度的優(yōu)勢

(1)林農(nóng)的主體地位得到確立，積極性極大提高

基層鄉(xiāng)村林業(yè)組織遍布全國標(biāo)志著自下而上的自治模式取代了自上而下的政府管理模式。自下而上不同于群眾參與，“群眾參與”中，最后的決策權(quán)掌握在上層政府各級林業(yè)管理部門手中，實質(zhì)仍然是自上而下式管理模式。而自下而上則對林農(nóng)的主體地位充分肯定，林農(nóng)的積極性得到了極大提高并廣泛參與了進(jìn)來，這在相當(dāng)程度上解決了林農(nóng)的貧困問題。

(2)林業(yè)政策開放，高度靈活自主，避免了“一刀切”的弊病

喜馬偕爾邦在林地性質(zhì)國有的前提下，使用權(quán)完全歸屬林農(nóng)所有，林農(nóng)可在綜合考慮各自地域、水文、市場需求等各種自然、社會實際情況的前提下，自主決定樹木種植的一切事宜，既避免了“一刀切”的弊病，又使林農(nóng)能夠靈活的根據(jù)市場和自然狀況調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，增加收入。

(3)森林覆蓋率得到極大恢復(fù)和發(fā)展

聯(lián)合森林管理制度實施以來，到2007初，全印共建立基層森林經(jīng)營委員會10.6萬余個，涉及人口逾2100余萬，每年幫助更新或造林150多萬公頃。已退化的林地得到顯著恢復(fù)，生物多樣性得到極大豐富。

(4)聯(lián)合森林管理制度經(jīng)濟(jì)前景廣闊

目前聯(lián)合森林管理制度只適用于已退化的土地，林農(nóng)在已退化的土地上修建封閉式種植園，以種植高產(chǎn)飼料和薪材樹種為主，既增加了個人收入，又提高了國家的森林覆蓋率，實現(xiàn)了人與自然的和諧發(fā)展。相信隨著時間推移和改革深化，聯(lián)合森林管理制度將延長至非退化林及高產(chǎn)林，如此以來，林農(nóng)在林產(chǎn)品方面的收入將會得到巨大增加，激勵效果顯著增強(qiáng)。

2.喜馬雅爾邦聯(lián)合森林管理制度的問題

(1)舊有林業(yè)制度及觀念的阻礙

喜馬偕爾邦林業(yè)官員普遍認(rèn)為當(dāng)前聯(lián)合森林管理制度的主要目的是保護(hù)，在保證當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)上，至少要保證50％的森林覆蓋率。暫時來說，印度的絕大多數(shù)國家林業(yè)策略還是“反發(fā)展”策略，“反發(fā)展”策略可以防止因森林開發(fā)而造成的砍伐和水土流失等諸多弊端，不過根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)更傾向于商業(yè)開發(fā)而非森林保護(hù)。

(2)監(jiān)管不足，尤其是制度推廣過程中的追蹤

在喜馬偕爾邦內(nèi)，沒有與聯(lián)合森林管理制度相配套的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相關(guān)監(jiān)管政策，邦政府缺乏對聯(lián)合森林管理制度在推廣中效果的追蹤。

(3)管理部門權(quán)屬不清

喜馬雅爾邦內(nèi)森林部們、稅務(wù)部門、運(yùn)輸部門職務(wù)交集較多，相應(yīng)的會造成行政審批繁瑣和出現(xiàn)事故時，管理部門扯皮、推卸責(zé)任的狀況。

(4)固有利益群體的阻撓

固有利益群體的阻撓既包括在SVY推廣中先富起來的富農(nóng)的阻撓，又包括與婦女、“賤民”相對立的傳統(tǒng)婦女觀念和種姓制度的阻撓。印度的特殊性在于婦女地位過低及種姓制度，婦女及“賤民”沒有廣泛參與進(jìn)來，生產(chǎn)力沒有得到充分解放，

(5)基層技術(shù)人員欠缺

由于參與式林業(yè)取代傳統(tǒng)林業(yè)模式是一個循序漸進(jìn)的過程，所以基層技術(shù)人員對聯(lián)合森林管理制度的理解往往不透徹，同時聯(lián)合森林管理制度相較于傳統(tǒng)林業(yè)模式也對基層技術(shù)人員提出了更多的數(shù)量需求

(6)基層鄉(xiāng)村委員會處于林區(qū)，遠(yuǎn)離城市，市場信息不暢通，技術(shù)、金融需求難以及時滿足。另外，基層鄉(xiāng)村委員會的決策往往由于信息不對稱，具有局限性，需要政府引導(dǎo)。

四、對喜馬雅爾邦聯(lián)合森林管理制度的建議

1.建立政府林業(yè)管理部門與林農(nóng)的雙向監(jiān)督機(jī)制并制定詳細(xì)管理條款，既要避免林農(nóng)違規(guī)濫砍濫伐，又要避免林業(yè)管理部門權(quán)利濫用。

2.明確部門權(quán)屬，加強(qiáng)雙向溝通。

部門權(quán)屬有利于簡化審批程序、降低事故風(fēng)險，加強(qiáng)雙向溝通有利于避免傳統(tǒng)林業(yè)發(fā)展模式對弱勢邊緣群體的理解，有利于增強(qiáng)社會公平和弱勢邊緣群體對政府的信任。

3.加強(qiáng)對婦女和賤農(nóng)的培訓(xùn)。

把婦女、賤農(nóng)等弱勢群體從家務(wù)、歧視中解放出來，加以培訓(xùn)，提高其對聯(lián)合森林管理制度的了解和認(rèn)識，有利于解放這一大范圍群體的生產(chǎn)力，更加有力的促進(jìn)聯(lián)合森林管理制度的推廣和林農(nóng)增收。

4.政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)服務(wù)性職能，如技術(shù)人員的培訓(xùn)，促進(jìn)林業(yè)金融和小額信用貸款發(fā)展、提供稅收及保險政策優(yōu)惠，加強(qiáng)風(fēng)險防范機(jī)制及社會公平機(jī)制建設(shè)，在使用權(quán)完全下放的基礎(chǔ)上，所有權(quán)逐步向林農(nóng)轉(zhuǎn)移。

5.加強(qiáng)立法。

當(dāng)前聯(lián)合森林管理制度還是以行政條文為主，沒有通過法律來確定，容易造成林農(nóng)的不信任。加強(qiáng)立法既會增強(qiáng)政府的公信力，又會為聯(lián)合森林管理制度的推廣提供法律依據(jù)。

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