政府投資營造林項目全過程監管體系設計

摘 要: 隨著國家對生態建設的逐漸重視，政府在營造林項目上的投入逐年增加。營造林項目上大量的財政資金投入，在使用時是否規范，使用后是否實現了建設目標、發揮了應有的效益是相關部門監管的重點。目前我國對營造林項目的監管存在一定問題，需要加以改進。本文設計的政府投資營造林項目全過程監管體系表現為“三階段、兩角度”。三階段是指項目的投資前期、投資期和投資后期，體現全過程的監管;兩角度是指監管指標和監管模式，監管指標實現科學量化監管，監管模式明確監管具體做法。

關鍵詞:政府投資;營造林項目;監管體系

中圖分類號:F830.593 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)05-0051-07

經濟社會發展對林業的需求日益增多。2007年10月，生態文明首次被寫進黨代會報告，凸顯對生態建設的高度重視。林業是生態建設的主體，建設生態文明，賦予了林業光榮而艱巨的使命。為完成生態建設的重要使命，營造林建設在今后一段時間中仍然是林業工作中的重要內容。2009年，全國共安排造林計劃548萬公頃，比2008年增長13.99%。[1]進行生態建設，離不開國家財政資金的支持。自1998年以來，國家陸續啟動了以生態建設為主的天然林保護、退耕還林等六大以營造林為主要任務的林業重點工程建設，截至2006年底，中央累計投入林業資金達2 384億元，其中中央財政專項資金和預算內基本建設資金2 078億元，占總投資的87%。[2]據國家統計局固定資產投資統計快報顯示，截至2009年11月底，全國林業及相關行業完成投資比2008年同期均大幅增長，其中營造林完成投資537.57億元，同比增長66.9%。[2]

隨著國家對林業投入的逐年增加，林業部門管好用好資金的責任和任務越來越重。林業重點工程涉及2 000多個縣，退耕還林涉及數以億計的農民，他們是工程實施的主力軍。林業資金和林業項目的發展同他們的生活息息相關，是不容忽視的事情。如果資金使用上出問題，反映監管環節不力，就會帶來嚴重影響。因此，管好林業資金與項目，是關系國計民生的大事。

財政資金取之于民，用之于民，營造林項目上大量的資金投入，在使用時是否規范，使用后是否實現了建設目標、發揮了應有的效益等就成了各方關注的問題。《國務院關于投資體制改革的決定》指出要完善對政府投資的監管體系，財政部近年來推行的績效評價，審計署重點發展的績效審計都表明國家對政府投資高度關注。

林業主管部門在2007年全國林業計劃財務工作會議上的報告中指出，我國現在“林業項目、資金管理體系初步建立，但相關規章制度執行力度還顯不夠”，要“加強監督管理，確保林業資金項目安全有效運行”。[3]在這樣的一個背景下，對政府投資營造林項目的監管體系進行設計就顯得非常必要。

一、政府投資營造林項目存在的主要問題

政府投資營造林項目存在的問題可以概括為兩方面:資金使用違規和使用效率不高。

從近年來財政、計委和審計部門對林業重點工程的檢查、審計和林業行業自身組織的稽查、專項檢查看，資金使用存在一些違規問題，如擅自調改計劃，截留、違規抵扣、擠占、挪用工程資金，弄虛作假、套取國家資金，層層轉包工程任務，虛報造林面積等。[4]從林業資金稽查的結果來看，林業資金的使用也存在一定的問題。截至2006年底，國家林業局累計派出166個稽查工作組、近600人次，對天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理等工程項目資金等開展資金稽查工作，稽查資金總額為815.5億元，重點抽查資金為40.7億元，查出各類違規違紀資金14.1億元。[2]

我國50年造林統計1.6億公頃，若全部成活可增加森林覆蓋率20多個百分點，加上解放初期的8%，覆蓋率應接近30%，而實際上不到20%。這里損失了巨大的人力、物力和財力。日本和中國都搞了30年人工林，中國的人工林面積比日本大10倍，而日本的森林蓄積比中國大10倍，這足以說明林業資金的使用效率問題。[5]

一方面，分析營造林項目的直接實物產出的歷史趨勢發現，政府投資效率呈下降趨勢，營造林項目的直接實物產出是以造林面積統計。通過分析我國營造林項目從19922005年的實際總投資和國家投資支出及直接實物產出，即造林面積的變化情況，發現并非營造林項目的資金支出越多，其完成造林面積越多。從圖1可見，從19922005年營林基本建設投資的總額有很大增長，1992年為137 411萬元，2005年則達到了4 397 841.7萬元，增加了31倍。另一方面，在營林基本建設投資中，國家投資隨著營林總投資的增長而增長，從1992年的55 936萬元增加到2005年的3 483 791.7萬元，增加了61倍 。尤其是1998年后隨著林業重點工程的逐步實施，國家加大了對營林基本建設的投資力度，營林總投資和國家投資都有較明顯的增長。

另一方面，資金的使用效率始終沒有擺脫低水平的狀態。該時期全國造林面積呈下降態勢(見圖2)。造林面積從1992年的603.0萬公頃持續下降到1997年的435.5萬公頃，1998年后由于國家投資力度加大的影響，全國造林面積逐步恢復到2000年的510.5萬公頃，2002年有非常明顯的增長，造林面積增加到777.10萬公頃，2003年繼續增長，2004年又開始顯著下降，2005年下降到363.77萬公頃。造林面積并沒有隨著營林總投入和國家投入的增加而增加，從一定程度上反映了政府投資的低效率。

除了造林面積作為實物產出，還要考慮造林成活率指標。從造林成活率來看，據國家林業局重點生態工程的監測報告中，對78個有效樣本縣進行監測，從1999年到2003年，每年平均的造林成活率在85%左右，并沒有明顯的成活率增長趨勢。這再次說明營造林項目的資金使用效率不高。[6]營造林項目中存在的資金使用違規和資金使用效率低下的問題應該在進行監管體系設計時著重考慮。

二、監管體系設計的理論依據

在對政府投資的項目進行監管研究時，主要涉及委托代理理論和“政府失靈”理論。[7]

政府投資營造林項目中由于使用了政府投資，同時項目的建設單位也常常是政府部門，因此存在人民-政府-建設單位的多重委托代理關系，在這種委托代理關系中很難保證代理人按照委托人的意思去行動，可能出現逆向選擇和道德風險問題，這就是常見的委托代理問題。為解決委托代理問題，國會控制論的柯衛特和麥庫賓斯提出可以對代理人進行選擇減少逆向選擇問題，而對代理人進行選擇的依據之一就是官員和機構此前的政績。這就要求對營造林項目的建設單位的行為有一個量化的評價結果。同時，根據政府失靈理論，在營造林項目的建設中由于缺乏市場競爭，相關部門在提供森林資源這種公共物品時趨于浪費和濫用資源，致使政府支出效率低下，政府部門的活動并不總像應該的那樣“有效”，也就是出現了“政府失靈”。為解決這一問題，公共選擇理論的芝加哥學派提出“重新創造市場”的矯正方法。尼斯卡蘭提出在行政機構之間引入競爭，其目的在于提高政治市場的運作效率。“重新創造市場”的另一個方面就是重構行政部門的激勵機制。這種機制安排可以加強各林業部門之間的競爭，使官員具有最有效率地提供更多服務的動力。其結果是激勵行政部門的“經理們”像私人部門的經理們那樣行動，用最高的效率實現政府投資的最佳效益。而無論是在行政機構之間引入競爭，還是重構行政部門的激勵機制，都要求對營造林項目的建設單位的行為結果有個評價。委托代理問題和政府失靈問題的解決都需要對營造林項目有一個量化的評價結果，考核其績效性，這就要求設計監管體系時要有相應的監管指標，以便實現科學量化項目的目的。

為解決委托代理中的道德冒險問題，國會控制論的柯衛特和麥庫賓斯還提出對契約進行設計、依靠監督和告發進行制度制約;為解決政府失靈問題公共選擇理論中的弗吉尼亞學派提出制憲改革，也就是對政府權力施加制度約束或憲法約束，以上學者的觀點都提示要解決政府投資營造林項目中的委托代理問題和政府失靈問題，還要進行相應的制度、法律設計，也就是要明確各方職責、權利，這就涉及到如何監管的問題，因此，監管體系還應有監管模式以明確上述問題。

三、監管體系設計的內容

政府投資營造林項目監管體系設計應該考慮的內容主要有以下幾方面:

(一)監管時間應該是項目生命周期的全過程

目前我國對政府投資的林業項目的監管往往是事后的，也就是發現問題才監管，事前防范、事中控制和事后的評價機制不健全。一哄而起的監督檢查工作，往往缺乏深度，一些應當深刻揭露的問題和暴露的矛盾并沒有真正觸及。現行的政府投資營造林項目投資前期的監管表現為對項目的審批，而對決策者的行為、咨詢及設計單位的表現以及項目申報單位的行為缺乏實質的監管;投資期的監管表現為林業部門內外的多部門參與，但沒有一個部門對營造林項目的整體監管負責;投資后期對項目是否取得了預期的效果、發揮了應有的效益，缺乏有效的評價和問責制度。可以看出，政府投資營造林項目的監管問題表現在投資的各個階段，為此設計監管體系時要考慮全過程的監管，也就是項目全生命周期中的投資前期、投資期和投資后期到后評價階段的監管都應考慮在內。

(二)監管結果要進行量化——監管指標

解決政府投資營造林項目的違規性和效率低的問題，需要設計監管指標。監管指標對每一個政府投資營造林項目進行量化的分析和評價，然后依據量化的結果采取相應的監管措施。在設計監管指標時，要考慮合法性和績效性。合法性是指項目實施中相關單位和人員的做法是否符合國家法律、法規的要求，這是進行監管的基本目的;績效性是指營造林項目的效率性、效果性和經濟性實現的程度，這是國家對項目使用政府投資關注的另一個方面。

(三)監管做法要明確——監管模式

監管模式是為了明確監管各方的關系和責任，說明如何監管的過程。在監管模式中，首先要保證監管機構的獨立和公正;其次，要明確相關監管部門之間的職責分工，以提高效率;再次，在監管模式中要責任追究，體現“監”和“管”的結合。

基于上述考慮，本文設計的政府投資營造林項目全過程監管體系的基本框架如圖3所示。

政府投資營造林項目監管體系設計的基本框架包括“三階段、兩角度”，“三階段”指投資前期、投資期和投資后期，“兩角度”是指監管指標和監管模式。

“全過程”監管的特點就是在監管時間上體現為投資前期、投資期和投資后期，無論是監管指標還是監管模式，都是在這三個階段分別進行設計的，體現過程控制的原則。在這種監管框架下，監管指標的設計既要考慮合法性，又要考慮績效性，這樣可以根據投資前期、投資期和投資后期監管指標的量化評價結果，分別采取相應措施，實現動態量化監管;從監管模式上說，首先監管部門的設立要獨立、公正，不依附于任何一個部門;其次，要根據各個過程所涉及的不同部門和單位，有針對性地進行職責設計，以提高監管效率;再有，在監管模式中對相關單位和人員要有責任追究，體現監管威懾作用。在進行指標設計和模式設計時，要體現法律確定的原則，也就是指標和模式的設計要符合國家法律的要求。

四、監管體系設計的具體做法

(一)監管指標構建時應考慮的問題

首先，監管指標構建時要明確相應的方法。從目前來看，可以采取從已有文獻和研究中的現成指標中選取和自行構建兩種方法，前者可以稱之為參考指標，后者稱之為構建指標，二者共同構成了政府投資營造林項目監管指標體系。

從現成指標中選取監管指標的方法是文獻資料法，也叫二手資料查閱法，就是通過收集與政府投資林業項目有關的各種文獻資料，摘取其中對項目監管有用的信息的方法。主要參考文獻資料有:(1)有關績效審計的理論資料。對政府投資進行監管，其中很重要的一個方面就是要保證投入的資金使用合法與合規，而這項工作通常是由審計來完成的。而且，目前審計出現了新的發展趨勢即將效益與合規性等結合考慮的績效審計，這更符合本文對項目進行監管的目標，因此是比較重要的參考資料。(2)有關績效評價的資料。對政府投資營造林項目進行監管，最終目的是提高項目的績效，使我國并不充裕的政府資金能夠發揮最大的效益，因此，在查閱資料中發現財政部在我國推廣的績效評價比較符合本文對項目進行監管要求的。(3)有關林業項目效益評價的資料。對政府投資營造林項目進行監管，到投資后期關注的一個方面就是項目的效益實現情況，而這要通過項目效益評價的結果才能知道，因此，相關學者的林業項目效益評價的成果對監管指標設計也有一定的啟示。

對指標進行構建是指在現有的文獻中沒有的指標，自主思考進行構建，在構建營造林項目的監管指標時，主要基于以下出發點:(1)有關政府投資監管的研究。關于政府投資項目監管的研究原本就少，關于監管指標的研究暫未看到，零星看到關于林業資金監管的文章。相關學者對項目監管或資金監管的研究，對構建政府投資營造林項目的監管指標有一定的啟示。(2)有關林業項目管理的法規。為了規范林業項目的管理，國家林業局、財政部等部門出臺了一些跟政府投資營造林項目有關的法規，對項目進行監管時，要考慮相關法規的要求進行指標構建。(3)從問題出發進行指標構建。在對政府投資營造林項目進行研究時，發現在某些方面有一些共性問題影響項目的運作，是應該進行普遍監管的，此時可根據問題構建相應的監管指標。

其次，監管指標的構建要考慮指標的量化結果。因此，構建指標時要考慮指標的層次性，具體分層取決于所采用的指標量化方法。另外，指標要整合后有一個量化結果，應該使各指標之間有一定的比例關系，這就要考慮采取一定的方法確定指標的權重，對營造林項目而言，可以考慮用層次分析法確定各指標的權重，并對各指標進行評分，根據評分和權重計算監管評價指數(見公式1)，根據指數計算結果對具體的政府投資營造林項目的運作情況加以判斷，采取不同的措施。

A-政府投資營造林項目監管評價指數;

Wi-各類監管指標的權重;

Xi-各監管指標的得分數;

n-監管指標的個數。

(二)監管模式構建時應考慮的問題

在現行政府投資管理體制下，政府投資的決策主體一般是各級政府，政府控制著政府投資的總量、結構和建設項目的決策權。而當項目和政府投資數額確定以后，政府投資的實施與效果則由分配到資金的部門、地方和單位負責。政府投資營造林項目大多由縣級林業部門作為項目建設單位。項目建設單位作為政府投資實施的主體，負責項目的規劃設計、組織建設和完工交付。在政府投資營造林項目實施的全過程中涉及很多部門和單位，按照特點可以分為林業部門內部的計財、造林、稽查等單位，咨詢、設計、監理等中介單位和人民代表大會、財政部、發改委、審計署等國家機關。總結現行政府投資營造林項目的監管模式可以用圖4來表示。

從圖4中可以看出，圓圈內屬于林業部門內部對政府投資營造林項目的管理，圓圈外的咨詢等中介機構與政府投資營造林項目的建設單位之間是委托與被委托的關系，實際上也應該納入政府投資的監管范圍內，但從目前的管理模式上沒有做到這一點。另外，圓圈外的財政部門、審計部門等對政府投資營造林項目從部門外部進行監管，各級人大此時并沒有真正直接對政府投資營造林項目進行監管，只不過是在對財政資金進行監管時起間接作用。

上述監管運作模式帶來了一定問題，主要表現為政府投資自我監管、分頭監管、監管主體和監管對象及責任追究缺失等。[8]

1.政府投資自我監管。在政府投資營造林項目的多重監管中，除了國家審計機關的地位相對獨立以外，其他監管單位或是政府背景或與被監管單位有直接利益關系，基本上是政府的自我監管，很容易使監管的作用弱化或失效。

2.監管對象不全。在對政府投資營造林項目進行監管時，不僅僅是對項目建設單位進行監管，影響資金有效性發揮的各個環節及相關單位和部門均應被納入監管范圍。

3.監管主體的缺失。在現行的政府投資營造林項目的監管模式中，各級人大并沒有發揮真正的作用。同時，政府投資的資金歸根結底是來自于全體人民，這些資金能否發揮應有的作用，人民應該有知情權和監督權。

4.分頭監管。財政部門、發改委和審計的監管以及建設單位內部的監管是分頭進行的，多頭監管之間的相互協調性差，沒有人真正關注營造林項目的整體運行效果。 

5.監管中的責任追究缺失。有效監管靠兩條，一是要有制，即有各種監管法規、條例等;二是要有度，即嚴格的度量、考核和問責。目前政府投資營造林項目的監管沒有實現上述要求。缺乏責任追究的監管，其作用會大打折扣。

基于上述關于政府投資營造林項目現有監管模式存在的問題，本文運用系統原理，重新設計對營造林項目的監管模式(如圖5所示)。

1.在重新設計的監管模式中，建立了一個專門的政府投資項目監管機構，獨立于現有的政府部門，解決“政府投資自我監管”的問題。專門的監管機構向人大進行報告，保證了監管的權威性。

2.在這個監管模式中，不但將建設單位作為監管對象，還將咨詢設計單位、監理單位和建設單位的利益相關者都作為監管對象，解決了“監管對象缺失不全”的問題，同時從圖5中可以看出，在投資前期、投資期和投資后期的監管對象從建設單位這一層次是有所區別的。另外，在監管模式中相關的政府投資主管部門、資金管理部門的行為也納入監管體系，實現了全方位監管。

3.在監管模式中加強了各級人大的監管，同時社會公眾和新聞媒體發揮自身的天然優勢，從政府投資營造林項目的外部加強了監管的力度，體現民主監督的權利。應該制定相應的規章制度規范社會公眾參與政府投資營造林項目監督的方法和程序，保證民主監督的實現。社會中介機構接受委托對政府投資營造林項目進行監管，可以利用自己的專業優勢發揮巨大作用，同時避免政府部門的人員及機構臃腫。上述做法解決了“監管主體”缺失問題。4.政府投資營造林項目中的監管主體很多，有些監管主體的身份又具有雙重性，因此，如何劃分各監管主體的職責是政府投資營造林項目監管模式能否發揮效率的一個重要因素。在新的監管模式中，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的項目進行相互監督。投資主管部門主要從項目審批、初步設計概算核定、投資計劃下達等方面對項目進行監管，財政部門主要從建設資金籌集、撥付、使用和財務管理等方面對項目進行監管，林業主管部門負責小型項目的審批、組織所有營造林項目的實施和在質量核查等方面進行監管，審計部門對政府投資項目進行全面審計監督，依法對政府投資營造林項目的財務收支和竣工決算的完整性、合法性和效益情況進行審計監督;行政監察部門要從程序和廉政方面進行監督，各部門的職能定位明確，同時各部門之間要注意溝通，由專門的政府投資監管機構負責相關部門之間的協調，以避免部門職責錯位導致部門監管功能失效。在新模式中，既解決了“分頭監管”的問題，又在模式中明確了各部門的職責，可以實現有效監管。5.紀檢、監察部門負責對監管部門在監管過程中發現的問題進行處理，當然，如果觸犯法律，要移交司法部門處理。這種做法，解決了“監管中的責任追究缺失”問題。

從圖5可以看出，建設單位及其相關單位和咨詢、設計、監理等單位是政府投資營造林項目的被監管對象，投資主管部門、財政部門、林業主管部門處于監管和被監管的雙重地位，中介機構受托對建設單位及其相關的咨詢、設計等單位進行監管，政府投資專門監管機構作為獨立的監管部門對政府投資營造林項目的相關單位和部門進行監管，社會公眾和新聞媒體對政府投資營造林項目從外部進行監督，人大對政府投資營造林項目的監管最具權威性。

五、結論

政府投資營造林項目在實際運行中存在資金使用違規和資金效率不高等問題，需要建立監管體系進行監管。政府投資營造林項目的監管體系應該是包括投資前期、投資期和投資后期的全過程監管，同時應針對各個階段設計監管指標和監管模式，以實現量化監管和明確監管做法。

參考文獻:

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Design of Entire-process Regulation System of Government Investment in Afforestation Projects

WU Weihong1，2 ，MI Feng2，ZHANG Dahong2 

(1. Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029;2.Beijing Forestry University，Beijing 100083，China)

Abstract:As the nation attaches more and more importance to ecological construction，the government's investment in afforestation projects increases every year.It is the focus of supervision of the relevant departments whether the huge financial funds in afforestation projects are standard for using， achieving the goal after using，or achieving the desired benefits.At present，there are certain problems to be improved about supervision of afforestation projects in China.The entireprocess regulation system for government investment in afforestation projects can be expressed as “three stages and two points of view”.The three stages include preinvestment，investment period and the latter part of investment，which reflects the whole process of regulation;The two points of view are index of regulation and pattern of regulation.The index of regulation can realize scientific and quantitative regulation.The pattern of regulation clear the way of regulating.

Key words:government investment;afforestation project;regulation system;entire process