中央與地方關(guān)系的核心

真正落實土地保護責(zé)任、處理土地違法案件，中央機構(gòu)難免顧此失彼。每年數(shù)以萬計的土地違法事件，依靠中央政府機構(gòu)無論如何是應(yīng)付不過來的。農(nóng)地保護也需要建立一種有效的中央和地方的分權(quán)機制

中國改革的使命是實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的過渡。總結(jié)已經(jīng)完成過渡的國家的歷史經(jīng)驗，改革的難題集中在三個方面，分別是處理好國家和社會的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系以及勞動和資本的關(guān)系。現(xiàn)筆者就中央與地方的關(guān)系談點看法與認識。

中央與地方的關(guān)系，核心是公權(quán)在不同層級政府之間的合理配置問題，其中關(guān)鍵，是解決地方政府的適度自治問題。過去我們有一種似是而非的觀點，以為一提自治，就和“聯(lián)邦制”這類政體有關(guān)。其實，地方自治是一切現(xiàn)代國家的制度安排，只是自治程度不同而已。歐洲一些國家至今仍然在推進地方自治。自治在我們國家被稱為擴大自主權(quán)。

從一般規(guī)律來講，自治與決策所依據(jù)的信息成本成正比，與決策所涉及的公共性成反比。信息成本越高，相應(yīng)的決策權(quán)越應(yīng)下放給基層政府;公共性越強，相應(yīng)的決策權(quán)則越應(yīng)該收歸中央政府。我國農(nóng)村改革的一些難點，也與政策制定和實施的權(quán)力在中央和地方之間的配置有關(guān)。總體上看，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟存在中央政府“一頭熱”的狀況。當政府對農(nóng)業(yè)支持力度加大以后，地方自主權(quán)問題更加明顯。

支農(nóng)政策的對象瞄準。國家支農(nóng)政策直接或間接地要落在農(nóng)民頭上，但我國目前究竟有多少真正的農(nóng)民?這個問題不清楚，就會發(fā)生支農(nóng)資金的浪費。目前支農(nóng)政策基本上覆蓋到了所有戶籍農(nóng)民，而實際上真正的農(nóng)民只是其中的一部分。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，專業(yè)農(nóng)戶日趨增加，兼業(yè)農(nóng)戶日趨減少。中央要掌握農(nóng)民的職業(yè)狀況，信息成本相當高昂。因此，要依賴地方政府建立一種“注冊農(nóng)戶”制度，并下放支農(nóng)政策實施的監(jiān)管權(quán)。

財政支農(nóng)的效率。我們初步搜集的數(shù)據(jù)表明，目前全國約近20個部委級機構(gòu)在“三農(nóng)”領(lǐng)域有投入，所列的計劃或工程達120多項。有的工程項目由不同機構(gòu)在不同名目下設(shè)立。這種多頭、分散、細碎的投入難免影響到資金使用的綜合效益，有時還會增加地方政府的“尋租”成本。地方政府的對應(yīng)辦法是將資金捆綁起來使用，叫做“分賬不分事”。地方政府有時采取“翻牌”辦法應(yīng)付上級檢查工作。通過擴大地方自主權(quán)，建立一種機制讓地方政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展中負起更大的責(zé)任，解決“一頭熱”問題，是一件需要認真謀劃的事情。

農(nóng)地保護。在農(nóng)地保護方面，我們同樣面臨中央和地方廓清責(zé)任的問題。盡管中央政府現(xiàn)在可以利用衛(wèi)星圖片對土地使用進行監(jiān)測，但真正落實土地保護責(zé)任、處理土地違法案件，中央機構(gòu)難免顧此失彼。每年數(shù)以萬計的土地違法事件，依靠中央政府機構(gòu)無論如何是應(yīng)付不過來的。農(nóng)地保護也需要建立一種有效的中央和地方的分權(quán)機制。

“18億畝耕地紅線”政策被落腳在“基本農(nóng)田保護”上，是土地管理制度的一個很大缺陷。某些地方政府很容易在“基本農(nóng)田”和非基本農(nóng)田之間玩障眼法，給農(nóng)地保護增添麻煩。應(yīng)該明確講“農(nóng)地保護制度”，而不應(yīng)劃分“基本農(nóng)田”和非基本農(nóng)田。所有農(nóng)田都應(yīng)保護。(作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任、研究員)