執行力三大怪象

轉型期的中國社會，利益主體結構、利益需求結構和利益實現途徑都更加復雜。一些基層政府在執行層面呈現出趨利化、媚上化、形式化三大特點。

趨利化:

有利的亢進執行，無利的疲軟執行0.

為什么政策明明對頭，下面就是頂著不干?為什么上面三令五申，下面卻置若罔聞?對法律法規和方針政策，合意的就“用足用活”，不合意的就不理不睬，束之高閣。“上有政策，下有對策”，管理者與被管理者之間天生就存在利益博弈，所以在執行上級政策時，我們常常看到一些基層政府或部門通過各種“對策”阻撓執行、虛假執行甚至扭曲執行。

有專家指出，公共政策本質上是對一定社會關系中不同群體的利益進行的權威性劃分，政策執行活動就是對利益的重新配置，而趨利避害是人之共性，必然導致各個利益群體為了自身利益進行博弈，力求自己的利益最大化。

“現在基層都瘋狂追求GDP，像‘保增長保紅線’的土地政策、房價調控政策等關系老百姓切身利益的，由于影響地方‘土地財政’，推動起來步履蹣跚。”西部某縣副縣長告訴記者，“上面的硬杠杠，下面見了黃燈趕快走，見到紅燈繞道走，心中都裝著小九九，千方百計打擦邊球。”

“政府權力部門化、部門權力利益化”，趨利化還體現在自身利益取向上，擅自設權，大力發展“審批經濟”、“罰款經濟”、“收費經濟”，不管上面出臺什么政策，執行心態都是各取所需，對自己有利的條款，執行時有過之而無不及;對自己不利的條款，或避而不提，或蓄意誤讀，使上級的政策、法規在此形成“中梗阻”。比如在征地拆遷中，一些部門就存在許多有悖國家政策的地方“土辦法”。市民廖先生在談到自己無奈被強拆的舊居時調侃道:“中央有政策，下面有對策，有錢有權的人可以在政策與對策之間想計策，老百姓對政策與對策都束手無策，只有坐等政府來拆……”

無論是你有政策、我有對策的替換性執行，斷章取義、為我所用的選擇性執行，軟拖硬抗、形式主義的象征性執行，還是大搞土政策的附加性執行……這些執行怪現象的背后，都是本位主義、地方利益在驅使。對上面給資金給項目的政策，趨之若鶩，如中央4萬億投資計劃出臺后，地方暗暗角力，“跑部錢進”，體現出了超強的執行力;對一些事關百姓民生切身利益和社會長治久安良性發展的“長策”，如節能減排、結構調整等卻顯得執行疲軟;對一些規范官員從政行為、加強黨風廉政建設的規定，就不痛不癢，用會議貫徹會議，文件貫徹文件形式化執行;對一些破除當地非法利益格局的嚴令，就軟拖硬抗，拒不執行，如中央三令五申清理小煤礦，一些地方官員置若罔聞，“官煤勾結”難以撼動。

西部某地級市副市長張先生告訴記者，趨利化是地方政府執行政策法規的重要取向，已經形成官場潛規則。如上面要求一些部門按行政許可法的要求清理不合理的部門行政法規，但結果是，被清理的是那些不收費的項目，收費的項目紋絲不動。

媚上化:

法規不如批示，批示不如暗示

“法規不如文件，文件不如批示，批示不如暗示”，在地方執行層面，執行力的強弱，往往并不取決于政策的重要性或法律的權威，而取決于頂頭上司的態度。在一些地方，國家的大政方針可以束之高閣，法律法規可以置若罔聞，但貫徹領導的指示卻是壓倒一切的任務，往往能在執行各種決策中起到決定性作用。換言之，一些地方政府執行力呈現出強烈的媚上化。

如今，地方主要領導對各種問題的批示和最新指示，已然成為當地媒體日常報道的頭版頭條，各地各部門的重視程度與執行力度、執行進展等內容，通常也要跟蹤報道數天。這既為推動工作提供動力，也為層層執行暢通“保駕護航”。法律規定少人問津，工作重心圍著上級批示轉，群眾要解決問題，千方百計通過信訪找領導求得批示，法律法規解決不了的信訪難題，通過領導批示往往迎刃而解。這種現象不僅是對建立法治社會的嚴峻挑戰，更給信訪部門帶來了巨大的壓力。

“領導一重視，事情就好辦”，政策法規的“腸梗阻”與批示的暢行無阻，恰恰對比出一些地方黨政系統執行力的錯位。有專家指出，人治執行方式與法治尚未成熟造成了政府執行力的短板。由于法治執行機制的軟弱，正常的行政執行途徑往往被忽略，依靠行政官員的個人威權，上下級關系代替制度規則，似乎就成了必然選項。

“基層好多問題是早已成頑疾，久拖未決，大家都捂蓋子，力求相安無事。直到終于出事了，上面領導批示了、痛斥了，大家就重視了，事情就解決了。”一位縣紀委書記告訴記者，“像我們縣建筑工地施工安全問題，制度都寫在墻上，建設局執法大隊該執行不執行，不該執行亂執行，等最后出了事故，領導拍了桌子，才徹底清理整頓。”

一些并不復雜的事件總是要“驚動國務院”、“驚動中紀委”，才能執行到位，于是，現實中出現了這樣一個悖論:人人批判人治，但當遇上只有領導關注才能解決問題的時候，人人又渴望人治能夠迅速見效，對威權政治寄予厚望，才有了信訪渠道被看作比國家行政救濟與司法救濟更為有效的“權力救濟”。

執行力的媚上化，讓人治在與法治的PK中屢占上風。某貧困縣副縣長認為，下面執行力的強弱，與“一級向一級交差”的領導體制有很大的關系。他告訴記者，縣城臟亂差長期治不了，他主抓時很頭疼，相關部門都不來氣，執行不下去，結果省上將該市作為城鄉環境整治試點，市上領導高度重視，要求各縣縣委書記親自抓，人力、財力迅速執行到位，縣城環境很快改善。“為了應付上級領導的驗收，雇人300元一天突擊清理，執行力度之大，可謂不計血本。”他透露。

媚上化執行使得上級的錯誤決策被不折不扣地執行，這樣的執行越得力，造成的危害越大。最近，陜西榆林違法征地建工業區的土地違法案件被國土部曝光仍未停工的消息引起輿論嘩然。今年5月，榆林因違法征地被國土資源部通報批評，區長王成繼等10名責任人受到處分。盡管如此，這起部辦大案并未阻斷當地政府繼續錯誤執行的步伐，工地上依然熱火朝天，被老百姓稱為“地方官根本沒買國土資源部的賬”……重重禁令在媚上化執行中，權威掃地。

更可怕的是，一些地方官員把心思全花在琢磨領導意圖上，在落實工作上往往形成“批示不如暗示”的怪現象。“桌面下的意思”才是領導的真實意圖，解讀領導的表情，揣測領導的心思成了某些官員執行前的重要“課題”。

“媚上化執行的背后，體現的是現在一些官員只想當官不想做事，只顧眼前利益和個人官帽的扭曲價值觀。”成都市委黨校劉益飛教授談到。

形式化:

以文件貫徹文件，以匯報檢驗結果

“上級機關在制定政策時字斟句酌反復推敲，但政策出臺后就是會議傳達會議，文件貫徹文件，一大堆好政策到下面最后變成廢紙一堆。”海南省委書記衛留成曾發出這樣的感嘆。一些基層政府在政策法律法規執行過程中，務虛不務實，重形式不講實效，呈現出形式化、走過場的特點。

領導講話、層層動員、深入領會、分步貫徹、典型示范、全面推進、總結表彰……這種從革命戰爭年代、計劃經濟時代遺留下來的執行方式我們不會陌生，執行過程千篇一律地流于口頭上，講“唱功”而忽視“做功”，執行結果云淡風清。一些基層政府對某些政策的執行力度基本上就是一種政治表態，而執行效果在哪里?就在總結大會或匯報材料中洋洋灑灑的官樣文章中。

專家指出，形式化的執行模式是歷史慣性、路徑依賴及行政官僚惰性的產物，在當前法律法規、政策、決策執行中依然普遍沿用，導致執行力虛化，效果模糊。

川西某縣縣委辦主任告訴記者，每次上面一發文，下面就開會，開得轟轟烈烈，文件下了一個又一個，就是只打雷不下雨，沒任何實際意義，勞民傷財，還不如為老百姓解決一個實實在在的事。他說，縣上上百個部門和單位每年的例會多如牛毛，縣上領導一年要參加上千個會，再加上頻繁的迎來送往、應酬接待，執行力都在這些“虛功”中耗盡。

“涉及到跨行業的，免不了協調會、督導會、現場會、調度會，但真正要解決問題了，這些會議對執行法律法規起不了多少實質性作用，各部門之間仍然推諉扯皮，像食品安全問題就是一個典型的例子。”他向記者透露。

此外，一些基層公務員也存在隱形不作為、懶執行的問題。工作狀態就是上午一份報紙一杯茶，下午網上打游戲，患有“組織末梢神經麻痹癥”，對工作拖拖拉拉，得過且過、敷衍了事，致使許多問題久拖不決，導致政府社會公信力缺失，形象受損。

四川省委黨校教授楊靜光向記者談到，我國政策制定、執行屬直線網絡系統，要維護這個系統正常運轉，就必須嚴格執行決策。當前我國比以往任何時候都更加注重建章立制，講要求、作規定、下文件，各個領域都頒布了系統嚴密的政策法規，但對制度執行層面卻缺乏相應的保障機制、反饋評估機制和監督機制，導致制度執行形式化、應付化，最終結果就是“雷聲大雨點小”。