監督制度創新的新成果

7月11日，新華社發布了中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》(以下簡稱《規定》)。這條新聞迅速攀升為各大門戶網站頭條，風頭蓋過了世界杯決賽的消息，立即引起社會各界的強烈反響。2009年9月，十七屆四中全會明確要求，“完善黨員領導干部報告個人有關事項制度”，在今年年初召開的第十七屆中央紀委第五次全會上，中央紀委提出了“要修訂完善《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》”的任務，僅僅過去8個月，“兩辦”便出臺了《規定》。《規定》的發布實施，是對群眾熱切期望的積極回應，也是加強對領導干部的監督管理、扎實推進懲治和預防腐敗體系建設的重要舉措和制度創新。其行動之快、效率之高，在我們黨的制度建設史上是不多見的。

《規定》有以下幾點值得重點關注:

成功進行制度整合，

家庭財產申報制度雛形已成

《規定》將1995年4月30日中辦、國辦印發的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》和2006年9月24日中央辦公廳印發的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》兩個法規進行整合，把領導干部收入和個人有關事項匯總，一并報告，同時又根據近年來領導干部廉潔自律方面出現的新情況、新問題，把群眾反映強烈的領導干部房產、投資、配偶子女從業等情況納入報告內容，使報告事項更全面、更嚴密、更系統，更具有針對性和可操作性。

《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》自1995年實施以來，發揮了一定的作用，但總的看收效不大。沒有很好落實的原因，從制度本身看，規定的程序比較原則，操作性不強，沒有具體的懲處措施，使領導干部有漏洞可鉆。如果不申報或不如實申報，由誰監督、誰去查、怎么處理，規定了“黨組織、行政部門或者紀檢監察機關”3個主體，造成責任難落實。

《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，則是第二次修訂發布了。1997年1月31日，中辦、國辦印發了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，報告的事項有7項。在實施了9年多以后，2006年9月，中央印發了修訂后的規定，報告主體僅限于黨員領導干部，報告事項擴大為9項。這次《規定》將收入申報和有關事項報告兩個規定的內容進行合并整合，報告事項共有14項。其中，新增的報告事項有4項:(一)本人、配偶、共同生活的子女的房產情況;(二)本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有有價證券、股票(包括股權激勵)、期貨、基金、投資型保險以及其他金融理財產品的情況;(三)配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業的情況;(四)配偶、共同生活的子女注冊個體工商戶、個人獨資企業或者合伙企業的情況。修訂的報告事項有3項:(一)將“配偶、共同生活的子女私人在國(境)外經商辦企業的情況”和“配偶、共同生活的子女擔任外國公司駐華、港澳臺公司駐境內分支機構主管人員的情況”兩項，合并為“配偶、子女從業情況，包括配偶、子女在國(境)外從業的情況和職務情況”。這就不僅包括了上述兩項的內容，還包括所有從業的范圍和地域。(二)子女通婚情況不僅包括外國人，還補充了“無國籍人”。(三)“配偶、子女出國(境)定居及有關情況”修訂為“配偶、子女移居國(境)外的情況”。并在第十八條專條對“移居國(境)外”、“共同生活的子女”、“房產”作出法規解釋，便于實施中界定、定性和處理。近年來，官員的配偶和子女有不少移居國(境)外，“裸官”問題已成民眾普遍關注的熱點問題。上述修訂，對于遏制“裸官”現象的蔓延，加強對“裸官”的監督管理，提供了法規依據，納入了制度化、法制化的軌道。

上述新增的報告事項，加上“本人的工資及各類獎金、津貼、補貼等”，“本人從事講學、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務所得”等原有報告事項，基本上涵蓋了家庭財產申報制度實體內容的主要方面，已窺見家庭財產申報制度的雛形。我認為這是反腐倡廉制度建設的一個新突破和新進展。認真貫徹落實《規定》，可以在全國范圍內為家庭財產申報制度的出臺，探索和積累實踐經驗，作好鋪陳。

黨內黨外皆納入，程序更完整嚴密

《規定》中關于報告主體的最大亮點，是明確把“民主黨派機關中縣處級副職以上干部”納入，這在反腐倡廉制度建設史上是第一次。1995年的收入申報規定雖然也包括非黨員領導干部，但沒有在法規中點明“民主黨派機關”。2007年換屆后，全國擔任縣處級以上職務的非中共干部共3.2萬名;在各級人民代表中，有非中共人士18萬名;在各級政協委員中，有非中共人士34萬名，在市、縣級政協副主席中，非中共人士不少于50%。非中共領導干部明顯增多，但對他們的監督管理一直是個薄弱環節，有的甚至以“不是中共黨員”作為逃避監督的借口。原山東省政協副主席潘廣田、山西省臨汾市副市長、無黨派人士苗元禮等腐敗案件說明，黨內黨外非關鍵，權力機會是重點。反腐倡廉，“黨外”身份不能成特權，對非中共領導干部的監督，成為反腐倡廉建設的新課題。把民主黨派機關和人民團體、事業單位中縣處級副職以上非中共領導干部，以及大型、特大型國企中層以上領導人員和中型國企領導班子成員納入報告主體，既強化了對非中共領導干部和國企領導人員的監督，也是對他們政治上最大的關心和愛護。同時，報告主體還新增了已退出現職、但尚未辦理退(離)休手續的干部。

從程序上講，對新任領導干部和辭去公職領導干部補充作出規定:“新任領導干部應當在符合報告條件后30日內按照本規定報告個人有關事項”;“領導干部辭去公職的，在提出辭職申請時，應當一并報告個人有關事項”。同時，新增中央管理的領導干部如何報告個人有關事項的規定，從法規上明確把中央管理的領導干部納入監督范疇。“報告人未按時報告的，有關組織(人事)部門應當督促其報告”的新規定，對于不自覺報告的領導干部起提示作用，也明確了組織(人事)部門的督促責任。

重報告亦重運用，加大責任追究力度

《規定》對報告情況的運用，新作了一些規定:一是“組織(人事)部門、紀檢監察機關(機構)根據工作需要，可以對報告情況進行匯總綜合，對存在的普遍性問題進行專項治理。”這就為提高專項治理的及時性、針對性、有效性提供了依據，有利于保證、促進《規定》的貫徹落實。二是除組織(人事)和紀檢監察機關(機構)按照干部管理權限，可以查閱有關領導干部報告個人有關事項的材料外，新增“檢察機關在查辦職務犯罪案件時，經本機關主要負責人批準，可以查閱案件涉及的領導干部報告個人有關事項的材料”。這無疑可以為檢察機關偵辦職務犯罪案件提供重要證據和案件線索來源。三是紀檢監察機關(機構)、組織(人事)部門接到有關舉報，或者在干部考核考察、巡視等工作中群眾對領導干部涉及個人有關事項的問題反映突出的，可以按照干部管理權限，對有關領導干部報告個人有關事項的材料進行調查核實。這就把巡視工作、信訪工作、干部考核考察工作與領導干部報告個人有關事項緊密結合起來，做到互相銜接、互相推動、互相促進，同時，賦予紀檢監察機關和組織人事部門調查核實權，這是保證《規定》落實的“殺手锏”。第十五條還明確規定:“紀檢監察機關(機構)和組織(人事)部門要加強對本規定執行情況的監督檢查”，這就把《規定》執行的監督檢查責任和權力交給了紀檢監察機關和組織(人事)部門。

對違反《規定》的處理，《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》只設計了批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評5種責任追究方式，《規定》在此基礎上增加了調整工作崗位和免職的組織處理，同時規定“構成違紀的，依照有關規定給予紀律處分”，“不按照規定報告個人有關事項，同時該事項構成另一違紀行為的，依照有關規定進行合并處理。”這就加大了責任追究的力度，處理的方式更全面，對違紀的處理也維護了紀律的嚴肅性，同時，做到了與《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》相銜接。

《規定》第十九條要求中央紀委、中央組織部和監察部結合工作實際，制定實施細則，顯然是為了進一步提高《規定》的精確性和可操作性，防止隨意變通、惡意規避等行為。《規定》第二十一條，要求各省、自治區、直轄市需要擴大報告主體范圍，或者細化執行程序的，可以結合各自工作實際，制定具體實施辦法。這就有利于各地因地制宜，作出相應規定，切實解決問題，增強實效。各地可根據需要擴大報告主體范圍，不僅限于縣處級副職以上，可以向鄉科級干部延伸，讓《規定》覆蓋面更廣。與此同時，執行程序就需進一步細化。